prima pagina indice del numero stampa questa pagina esporta in pdf Quaderno del 31 marzo 2015

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1.1 - Quadro di riferimento: regole e funzioni


1.1 - Quadro di riferimento: regole e funzioni

Come noto, il sistema dei servizi per il lavoro opera su base provinciale, ai sensi dell’articolo 4, comma 1 lettera a) e lettera e) del D. Lgs. 469/1997 che, nel decentrare le funzioni amministrative inerenti all’incontro tra domanda e offerta di lavoro e all’erogazione delle politiche attive, ha previsto l’istituzione nelle Province dei Centri per l’Impiego (CPI), strutture competenti alla gestione di tali attività. In alcune realtà regionali, peraltro, in virtù dello statuto speciale di autonomia, le funzioni relative ai servizi per il lavoro sono state mantenute in capo alla Regione stessa. Con il D.Lgs. 181/2000 – nelle modifiche apportate dal D.Lgs. 297/2002 e dai successivi provvedimenti intervenuti - alle strutture provinciali di collocamento sono stati affiancati i soggetti privati ed è stata abbracciata una nozione più estesa di “servizi competenti”, comprensiva dei CPI e degli altri organismi autorizzati e/o accreditati a svolgere le funzioni finalizzate all’inserimento nel mercato del lavoro in conformità alle normative regionali. Con il D.Lgs. 276/2003, infine, è stato completato il quadro di riferimento per l’esercizio delle funzioni dei servizi per il lavoro, mediante l’introduzione dei regimi regionali di autorizzazione e accreditamento e la definizione dei criteri per la cooperazione tra il pubblico e il privato, ferme restando le funzioni amministrative svolte in via esclusiva dalle Province (2).

Questo assetto ha trovato nelle Regioni e nelle Province autonome una puntuale declinazione, sia sul piano normativo che sul piano più strettamente amministrativo, pur nel rispetto del vincolo dell’attribuzione diretta alle Province del personale e delle risorse operata dal Testo Unico degli Enti locali (D.lgs. 267/2000 e s.m.i.). Pertanto, nell’esercizio delle competenze costituzionalmente attribuite alle Regioni - esclusive sul versante della formazione e concorrenti in materia di organizzazione del mercato del lavoro e programmazione delle politiche occupazionali, senza tener conto delle richiamate ipotesi di modifica della Costituzione con la revisione del Titolo V - e nell’ambito dei principi generali e degli indirizzi formulati dal legislatore nazionale, si evidenzia che:

- tutte le Regioni hanno fatto ricorso a propri strumenti legislativi (leggi regionali, sovente sotto la forma di Testi unici), dapprima in recepimento dei principi del decentramento amministrativo introdotti dal D.Lgs. 469/1997 e, successivamente, in numerose realtà per l’adeguamento dei propri sistemi alle novità recate dal D. Lgs. 276/2003. In tali provvedimenti si definisce l’assetto del mercato del lavoro locale e l’architettura del sistema dei servizi per il lavoro, nell’ambito delle linee di indirizzo regionale per la messa in atto di politiche integrate in materia di occupazione, sviluppo delle competenze, orientamento, qualità e sicurezza del lavoro (3);

- tutte le Regioni hanno adottato provvedimenti normativi ad hoc (in prevalenza, delibere di Giunta e regolamenti consiliari) o atti di indirizzo per regolamentare le procedure di collocamento e, in generale, il complesso delle attività finalizzate all’incontro tra domanda/offerta di lavoro all’interno dei singoli sistemi regionali di servizi per il lavoro (4). Tale attività appare tuttora in corso di aggiornamento, a seguito delle modifiche introdotte dalla Legge n. 92 del 2012 e da ultimo dalla legge n. 78 del 2014;

- poco più della metà delle amministrazioni regionali ha definito il sistema di accreditamento per lo svolgimento dei servizi per il lavoro e reso operativi gli elenchi degli operatori privati accreditati, in alcune realtà unitariamente alla disciplina del regime di autorizzazione regionale allo svolgimento delle attività di intermediazione, ricerca e selezione del personale, supporto alla ricollocazione professionale, in attuazione degli articoli 6 e 7 del D. Lgs. 276/2003. Si tratta di provvedimenti che perseguono il fine di identificare le forme ottimali per il raccordo tra CPI, i soggetti privati e gli altri soggetti pubblici autorizzati ope legis all’attività di intermediazione, con il fine di migliorare il funzionamento del mercato territoriale del lavoro, regolamentare in modo rigoroso la partecipazione alla rete degli interventi regionali in materia di politiche attive, garantire adeguati standard qualitativi dei servizi erogati, assicurare ai cittadini l’erogazione di funzioni specialistiche e aumentarne la gamma;

- tutte le Regioni hanno condiviso l’impegno alla qualificazione del sistema, adottando Masterplan dei servizi per il lavoro e/o linee di indirizzo collegate alla programmazione del Fondo Sociale Europeo, ovvero provvedimenti amministrativi ad hoc (sovente sotto forma di cataloghi e repertori) volti a definire a livello regionale standard minimi per l’erogazione dei servizi per il lavoro comuni a tutta la rete dei soggetti pubblico/privati, garantendo la trasparenza e la tracciabilità dei servizi di politica attiva offerti e supportando l’attività di monitoraggio e valutazione sui risultati conseguiti. In questi documenti vengono individuate le funzioni, le aree di prestazione, gli standard e degli indicatori che debbono connotare il sistema in termini di qualità (con le connesse implicazioni in termini di risorse strutturali, strumentali e professionali). Tale percorso teso alla qualificazione del sistema e alla standardizzazione dei servizi, seppur con strumenti diversi, si è sviluppato in modo complementare con la riflessione sulle modalità di cooperazione tra pubblico e privato.

Pur nella multiformità delle esperienze, da una lettura di insieme della normativa e della documentazione regionale emerge una sostanziale convergenza rispetto ad alcuni profili organizzativi e funzionali dei sistemi territoriali di erogazione dei servizi per il lavoro.

A monte, va evidenziato come le Regioni con spirito di responsabilità abbiano condiviso, sia internamente tra di loro che con le amministrazioni centrali, alcuni criteri omogenei per l’implementazione dei servizi sui territori al fine di assicurare, nel rispetto delle peculiarità dei modelli regionali, parità di trattamento dei cittadini e trasparenza, certezza e unitarietà dell’azione amministrativa. Sono intervenuti, in tal senso, fin dal 1999 importanti Accordi in seno alla Conferenza Stato- Regioni e Unificata in materia di operatività dei servizi per il lavoro e delle relative infrastrutture: dai primi Accordi tra il Governo e le Regioni del 1999 e del 2000 sugli standard di funzionamento, all’Accordo sul sistema informativo lavoro del 2002, dall’Accordo in materia di regolazione e gestione omogenea sul territorio nazionale dello stato di disoccupazione, stipulato per la prima volta nel 2003 e da ultimo rinnovato nel mese di dicembre 2013, agli Accordi intervenuti nel 2009 e negli anni successivi in materia di gestione delle misure anticrisi, agli Accordi conclusi nell’ultimo anno sul versante dell’implementazione degli strumenti informatici per la gestione della Garanzia Giovani.

Si tratta, a ben vedere, di una tematica “nevralgica”, su cui il confronto interistituzionale è tuttora aperto e che presenta ricadute notevoli sul sistema complessivo dei diritti e delle tutele dei lavoratori, soprattutto sotto il profilo della costruzione di una reale connessione tra le misure attive che i servizi sono chiamati a porre in essere, gli strumenti di politica passiva fruiti da parte degli utenti dei servizi, le conseguenze in termini di status occupazionale del lavoratore derivanti dall’eventuale mancata adesione o dal rifiuto dei servizi proposti.

Si inserisce, in questo filone, il ruolo fondamentale svolto dai servizi per il lavoro con l’esplodere della crisi economica e occupazionale nella gestione degli interventi di politica attiva connessi alla fruizione degli ammortizzatori sociali, in deroga e non. Come già ricordato, infatti, i servizi per il lavoro hanno svolto una funzione chiave nella gestione degli interventi rivolti ai lavoratori coinvolti nelle crisi aziendali, ovvero licenziati in conseguenza delle stesse, percettori o meno di strumenti di sostegno del reddito, con la finalità di favorirne il reinserimento nel contesto produttivo e la riqualificazione delle competenze per un reingresso nel mercato del lavoro. Tale ambito di impegno, che ha connotato in modo molto forte l’operatività dei servizi per l’impiego degli ultimi anni con un notevole sforzo da parte di tutto il sistema per contenere gli effetti dirompenti della crisi sul bacino occupazionale, ha di fatto costituito per le Regioni un reale terreno di concreta sperimentazione del principio di condizionalità tra le politiche attive e le politiche passive.

Peraltro, un ulteriore impulso alla condivisione interistituzionale di alcuni aspetti riguardanti la standardizzazione dei servizi per il lavoro (pubblici e privati) è stato impresso dal Programma Garanzia Giovani. Il percorso effettivo di attuazione sul territorio della Garanzia Giovani, come declinata nel Programma Operativo Nazionale YEI, fa perno sulla rete territoriale dei servizi competenti per il lavoro, pubblici e/o privati, secondo l’autonoma organizzazione che ciascuna Regione ha definito nei propri sistemi, per poi dipanarsi lungo le filiere complementari dell’accompagnamento all’inserimento lavorativo e del rafforzamento delle competenze, nell’ambito dei percorsi formativi. In questo ambito, le Regioni hanno operato in stretto partenariato con il Ministero del Lavoro per definire una cornice unitaria di riferimento per la declinazione nelle singole realtà regionali delle misure di politica attiva contemplate nell’iniziativa (5).

Analoga convergenza, peraltro, si registra con riferimento al cuore delle attività svolte dai servizi per il lavoro nella presa in carico e nell’accompagnamento degli utenti, fino all’erogazione degli interventi più specialistici di politica attiva. A titolo esemplificativo, si possono identificare le seguenti categorie di prestazioni:

- Informazione ed accoglienza, per sostenere l’utente nell’acquisire informazioni utili per orientarsi nel mercato del lavoro e per presentare i servizi offerti dalla rete regionale pubblico/privata (a titolo di esempio, comprensiva di informazione sui servizi disponibili per l’accesso al lavoro, su caratteristiche ed opportunità del mercato del lavoro e del sistema formativo, sulle opportunità di mobilità transnazionale).

- Presa in carico dell’utente, mediante la ricezione della dichiarazione di immediata disponibilità e la sottoscrizione del patto di servizio o di analogo strumento, come strumento di acquisizione del consenso dell’utente alla fruizione dei servizi per il lavoro e di sottoscrizione dei reciproci impegni.

- Orientamento di primo livello, per sostenere l’utente nella costruzione di un percorso personalizzato utile a promuoversi attivamente nel mondo del lavoro e a facilitarne l’inserimento ed il reinserimento (a titolo di esempio, comprensivo di: primo colloquio, valutazione del fabbisogno formativo, definizione del Piano di Azione individuale, quale strumento di pianificazione operativa e di tracciabilità dei servizi concordati).

- Orientamento specialistico, per fornire all’utente un supporto più approfondito all’individuazione dell’obiettivo professionale (a titolo di esempio, comprensivo di: consulenza specialistica, bilancio di competenze).

- Accompagnamento al lavoro, per supportare l’utente nella ricerca dell’occupazione e nel rafforzamento delle competenze (a titolo di esempio, comprensivo di: proposta di misure di formazione, tirocini, stage, consulenza per la promozione dell’auto-impiego)

- Incontro domanda e offerta di lavoro, per facilitare l’utente nell’incontro con i datori di lavoro che abbiano presentato richieste di personale coerenti con il proprio profilo professionale e con i vincoli dichiarati(a titolo di esempio, comprensivo dell’attività di: acquisizione e gestione delle candidature, preselezione, raccolta e trattamento di auto-candidature, verifica della disponibilità di utenti pre-selezionati per le candidature; azioni di intermediazione/promozione con i datori di lavoro; trattamento e registrazione dati nel sistema informativo)

- Servizi per le imprese, per promuovere i servizi verso le imprese come destinatarie del sistema e rilevarne i fabbisogni e le richieste di prestazioni (a titolo di esempio, comprensivo di: erogazione di informazioni, servizi di consulenza normativa, screening dei fabbisogni di servizio e di personale, analisi del mercato di riferimento, orientamento circa le opportunità formative disponibili per l’adeguamento dei profili professionali aziendali ai fabbisogni formativi, preselezione delle aziende e selezione dei profili professionali rispondenti ai relativi fabbisogni).

Su tale versante, le modiche apportate dalla Legge n. 92 del 2012 al D.Lgs. 181/2000 hanno mutato ulteriormente lo scenario di riferimento, introducendo il concetto di livelli essenziali delle prestazioni (LEP) riferiti al sistema dei servizi per l’impiego (6), senza tuttavia sostanziarne in maniera chiara i contenuti e senza assicurarne, al contempo, la necessaria dimensione di sostenibilità. Si tratta di una questione ampiamente dibattuta tra gli attori istituzionali, con diversi momenti di approfondimento tecnico, e sulla quale in più occasioni si è acceso un vivace dibattito con il livello centrale per le diverse problematiche connesse a tale opera di determinazione dei LEP, prima tra tutte quella relativa alla loro copertura finanziaria in connessione con la loro esigibilità da parte dei cittadini. Si richiede, infatti, un ragionamento complessivo da parte di tutti gli attori istituzionali, per un effettivo adeguamento dei servizi per il lavoro ai parametri individuati dal legislatore nazionale ovvero per una loro modifica.

Il tema, ad ogni modo, è da ultimo ribadito dalla legge n. 183/2014, che richiama la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni nei servizi pubblici per l’impiego tra i criteri direttivi per l’esercizio della delega in materia di riordino dei servizi per il lavoro (art.1, comma 4, lettera n). Si tratta pertanto di un “cantiere aperto”, su cui le Regioni rivendicano il pieno coinvolgimento nell’ambito dell’intero confronto interistituzionale sull’attuazione del Jobs Act.

 


Note:

(2): Alle Province compete l’esercizio in via esclusiva delle funzioni amministrative previste dal D. Lgs. 469/1997 (art. 2, comma 1, lettera a, b, c, d, f, g, h, i) e dal D. Lgs. 181/00, come modificato dal D.Lgs. 297/02 e s.m.i., Sul punto, si rimanda alla nota 6.

(3): Dai dati disponibili, aggiornati da ultimo in occasione della partecipazione delle Regioni al monitoraggio per la stesura del contributo delle Regioni al Programma Nazionale di Riforma 2014, che 14 Regioni hanno approvato leggi regionali di regolazione del mercato del lavoro e di promozione dell’occupazione, della qualità e della sicurezza del lavoro, in alcuni casi unitamente alla formazione professionale (Campania, Emilia - Romagna, Friuli - Venezia Giulia, Liguria, Lazio, Lombardia, Marche, P.a. Bolzano, P.a. Trento, Piemonte, Puglia, Sardegna, Toscana, Veneto).

(4): Tale attività si pone in linea con le indicazioni della normativa nazionale - che attribuisce alle Regioni e le Province Autonome il compito di definire “criteri e modalità per la messa in atto di procedure del collocamento uniformi in materia di accertamento dello stato di disoccupazione”; “indirizzi operativi per verificare la conservazione, la perdita o la sospensione dello stato di disoccupazione”; “obiettivi ed indirizzi per favorire l’incontro tra domanda ed offerta di lavoro e per contrastare la disoccupazione di lunga durata”.

(5): In linea di massima, le azioni esemplificative contemplate nel Programma nazionale prendono avvio dall’accoglienza e presa in carico del soggetto, per aiutarlo ad acquisire le informazioni necessarie per la partecipazione al Programma ed orientarlo sulla rete dei servizi disponibili. Una funzione specifica viene riconosciuta al colloquio di orientamento, di primo livello ai fini della costruzione di un percorso individuale di fruizione dei servizi, nonché anche in forma specialistica per un’analisi più approfondita della progettualità professionale del destinatario. Nell’alveo delle proposte di politica attiva erogabili, accanto alla formazione ed all’accompagnamento al lavoro, un ruolo importante riveste il ricorso all’apprendistato nelle tre tipologie, ovvero al tirocinio extracurriculare, anche in relazione a percorsi di mobilità geografica. Uno spazio è riconosciuto al servizio civile e all’autoimpiego. Infine, in virtù di un approccio fortemente “work first”, orientato prioritariamente al risultato dell’inserimento lavorativo, si prevede un sistema di incentivazione all’assunzione mediante l’erogazione di bonus occupazionali.

(6): Il dettato normativo sancisce che costituiscono livelli essenziali delle prestazioni dei servizi per il lavoro - concernenti diritti civili e sociali da assicurare in modo uniforme sul territorio nazionale ai cittadini ai sensi dell’articolo 117, comma 2, lettera m) della Costituzione - le misure di politica attiva, nelle modalità individuate nell’ambito del patto di servizio e in conformità agli obiettivi ed agli indirizzi operativi definiti dalle Regioni, abbraccianti quanto meno:- il colloquio di orientamento (entro 3 mesi dall’inizio dello stato di disoccupazione) e la proposta di adesione ad iniziative di inserimento lavorativo o di formazione o di riqualificazione professionale o comunque di integrazione professionale, nei confronti di adolescenti, giovani, donne in cerca di reinserimento lavorativo (entro 4 mesi dall’inizio dello stato di disoccupazione) e altri soggetti a rischio di disoccupazione di lunga durata (entro 6 mesi dall’inizio dello stato di disoccupazione);- il colloquio di orientamento (entro 3 mesi dall’inizio dello stato di disoccupazione), le azioni di orientamento collettivo (tra i 3 ed i 6 mesi dall’inizio dello stato di disoccupazione), con una formazione sulle modalità più efficaci per la ricerca occupazionale adeguate al contesto produttivo territoriale, la formazione (tra i 6 e i 12 mesi dall’inizio dello stato di disoccupazione), di durata complessiva non inferiore a 2 settimane e adeguata alle competenze professionali della persona in cerca di lavoro e alla domanda di lavoro espressa dall’area territoriale di residenza, e infine la proposta di adesione ad iniziative di inserimento lavorativo entro la scadenza del periodo di percezione del trattamento di sostegno del reddito, nei confronti dei disoccupati destinatari di ammortizzatori sociali;- l’offerta di formazione professionale di durata complessiva non inferiore a 2 settimane e adeguata alle competenze professionali del lavoratore, nei confronti dei beneficiari di trattamento di integrazione salariale o di altre prestazioni in costanza di rapporto di lavoro (destinatari di Cassa integrazione guadagni, ordinaria e straordinaria, ovvero di prestazioni a valere sui Fondi di solidarietà istituiti dalla legge n. 92), in sospensione dall’attività lavorativa per più di sei mesi.