Quaderno del 28 giugno 2013

Come anticipato nell’introduzione, il dibattito a livello comunitario sul tema della modernizzazione della politica della Ue in materia di appalti pubblici si è aperto con la consultazione pubblica sul Libro Verde.

Nel Libro Verde la Commissione sembra aprire alla possibilità che altri obiettivi politici quali i criteri sociali/ambientali siano inseriti nell’oggetto dell’appalto e nelle specifiche tecniche anche se non presentano un collegamento diretto con il lavoro/servizio/fornitura oggetto dell’appalto. In particolare la CE ritiene che la definizione delle specifiche tecniche in termini di prestazioni o requisiti funzionali piuttosto che sulla base di dettagliati requisiti tecnici potrebbe consentire alle amministrazioni di rispondere più efficacemente a tali finalità. Analogamente la possibilità di considerare nella fase di selezione dei candidati aspetti attinenti all’esperienza e alle competenze concernenti gli aspetti sociali/ambientali, qualora presentino un’attinenza con l’esecuzione dell’appalto, potrebbe favorire la realizzazione degli scopi di promozione dell’inclusione sociale, miglioramento dell’accessibilità dei disabili e protezione dell’ambiente.

Alla consultazione ha partecipato anche il Coordinamento tecnico della IX Commissione, esprimendo un orientamento generale a favorire la valorizzazione degli aspetti sociali nelle varie fasi dell’appalto e non solo nella fase di esecuzione del contratto, nella logica che norme meno restrittive, che permettano di svincolare l’inserimento di criteri sociali dall’oggetto dell’appalto, potrebbero consentire alle amministrazioni pubbliche di impegnarsi ancora più a fondo nell’obiettivo di promuovere, attraverso gli appalti pubblici, comportamenti delle imprese volti ad accrescere l’attenzione alla responsabilità sociale (ed ambientale) indipendentemente dal prodotto o dal servizio acquistati.

Né l’orientamento del Libro Verde né la sollecitazione regionale sembrano tuttavia aver trovato pieno accoglimento nella nuova  proposta di Direttiva della Commissione, né riscontro nel testo di compromesso cipriota su cui il Consiglio Affari generali ha raggiunto l’accordo lo scorso 10 dicembre.
La ragione addotta dalla CE va individuata nel parere fortemente contrario  espresso da diverse parti - in primis  le imprese - che vedono celarsi dietro l’idea di utilizzare gli appalti pubblici a sostegno di altri obiettivi politici un potenziale rischio di lesione della concorrenza.

Lo scenario che si sta delineando indica, infatti, ancora una volta nel collegamento con l’oggetto dell’appalto la precondizione necessaria per l’inserimento di criteri sociali/ambientali nell’ambito delle diverse fasi della procedura di appalto pubblico; anzi, tale vincolo risulta essere ancora più stringente dal momento che il legame con l’oggetto dell’appalto è esplicitato quale condicio sine qua non perché le amministrazioni aggiudicatrici possano richiedere condizioni particolari (ad es. questioni in materia di previdenza sociale e di ambiente) anche in merito all’esecuzione del contratto. (22)

D’altra parte sembra che la posizione della Commissione, accolta dal Consiglio e dal Parlamento, sia quella di allargare in qualche modo le maglie del concetto di “collegamento con l’oggetto”: il considerando 41 (23) sembrerebbe infatti lasciare alla discrezionalità delle stazioni appaltanti la decisione di inserire criteri sociali e ambientali nella fase di aggiudicazione e in quella di esecuzione,  richiedendo che i fattori coinvolti nel processo di produzione, prestazione o commercializzazione presentino determinate caratteristiche  anche se questi fattori non sono parte del loro contenuto sostanziale. In tal caso infatti tali criteri di aggiudicazione sono considerati connessi all’oggetto dell’appalto (24).

Il testo cipriota introduce, inoltre, una novità dando l’opportunità di definire le specifiche tecniche riferendole oltre che allo specifico processo o metodo di produzione o fornitura dei lavori, anche ad un particolare processo per un’altra fase del suo ciclo di vita.  Ciò implica che in fase di aggiudicazione, qualora il criterio prescelto sia quello del prezzo più basso,  le amministrazioni possono basare le loro decisioni  su una valutazione costo/efficacia, tenendo conto dei costi del ciclo di vita dei prodotti, servizi o lavori che prevedono di acquistare. I costi da prendere in considerazione non includono solo le spese monetarie dirette ma anche i costi ambientali esterni che possono essere monetizzati e verificati (25).

Il Parlamento europeo (26) inserisce d’altro canto un ulteriore concetto proponendo di articolare le specifiche tecniche in modo tale da poter includere esigenze relative alla prestazione ambientale, alla qualifica e all’esperienza dei lavoratori, alla sicurezza, alle caratteristiche connesse al processo produttivo socialmente sostenibile (27). Quanto ai criteri di aggiudicazione, ritiene che il criterio del prezzo più basso dovrebbe essere abbandonato in favore di quello dell’offerta economica più vantaggiosa. Tale ultimo criterio consentirebbe infatti alle stazioni appaltanti di prendere in considerazione: i criteri sociali (diritti sociali e del lavoro, condizioni di lavoro, salute e sicurezza sul luogo di lavoro, accesso all’occupazione delle persone svantaggiate, dei giovani, delle donne, dei lavoratori anziani e dei disoccupati di lunga durata) i criteri ambientali e le regole sul commercio equo.

In generale, lo sforzo delle tre istituzioni (CE, Parlamento e Consiglio) è comunque di introdurre il rispetto delle norme sociali in tutti gli stadi di aggiudicazione degli appalti.
Così ad esempio la proposta di Direttiva della CE ribadisce la possibilità di tenere in considerazione gli aspetti socio/ambientali, oltre che nella fase di aggiudicazione e in quella di esecuzione, anche  nei criteri di selezione, laddove si offre all’aggiudicatario la possibilità di prevedere tra le cause di esclusione di un operatore  la  violazione di obblighi derivanti dal diritto del lavoro, di previdenza sociale e dell’ambiente. (28) 

Gli emendamenti proposti dal Parlamento europeo (29) vanno nella direzione da un lato di un rafforzamento dei motivi di esclusione, rendendo obbligatoria l’esclusione da un appalto pubblico di qualsiasi operatore economico che viola gli obblighi in materia di diritto sociale e del lavoro e di pari opportunità (quali definiti dalla legislazione nazionale, europea e dalle convenzioni collettive), dall’altro di prevedere la possibilità per le amministrazioni aggiudicatrici di stabilire nei criteri di selezione condizioni di partecipazione legate anche al rispetto degli standard in materia di sanità e sicurezza dei lavoratori, di diritto sociale e del lavoro.