Quaderno del 30 settembre 2016

In occasione della riunione del Gruppo degli Omologhi del 30 settembre - 1° ottobre 2013, la Commissione anticipò e illustrò in maniera dettagliata il ruolo delle Autorità di Audit nella fase di chiusura 2007-2013, evidenziando le differenze rispetto alla chiusura della programmazione precedente. In questa occasione fu condivisa la c.d. time-line per la chiusura con il termine ultimo al 31 marzo 2017, dando evidenza, tra l’altro, alla scadenza per la presentazione della reportistica sui progetti non funzionanti. L’incontro fu anche l’occasione per condividere una prima analisi sugli strumenti di gestione utilizzati dalle Autorità per ridurre i rischi di irregolarità nonché il tasso di errore. In particolare fu ricordato che le bozze delle linee guida per la chiusura 2007-2013 - (C(2013) 1573 final del 20.3.2013) - contemplassero procedure semplificate e un quadro metodologico all’interno del quale svolgere le attività di preparazione alla chiusura. Alla luce delle lezioni apprese durante il precedente ciclo di programmazione, la Commissione raccomandò, già in quella occasione, di pianificare le attività di tutti gli attori coinvolti con largo anticipo, di lanciare la fase preparatoria quanto prima, organizzando l’adeguata disponibilità di risorse, di valutare in fase preliminare la completezza delle operazioni, di assicurare in collaborazione con le AdG a AdC la coerenza del pacchetto di chiusura, provvedendo ad eliminare tutte le questioni pendenti prima della presentazione dei documenti di chiusura. 

Nell’incontro di Bari tra Autorità di Audit, Commissione europea e IGRUE il 14-15 novembre 2013, in continuità con il dibattito in corso, la chiusura della programmazione 2007-2013 venne affrontata con una serie di problematiche metodologiche relative ai progetti non conclusi, mettendo a fuoco, da parte della Commissione europea, l’importanza del ruolo delle Autorità di Audit nella fase di chiusura 2007-2013 e i cambiamenti più significativi rispetto al precedente periodo di programmazione. In riferimento ai progetti non conclusi fu evidenziato come lo Stato membro dovesse garantire, alla data prevista per la presentazione dei documenti di chiusura (31/03/2017), che tutti i progetti oggetto di spesa certificata fossero funzionanti, ovvero completati o in uso, e pertanto ammissibili e che vi fossero le condizioni per una eventuale suddivisione in fasi dei progetti. Per quanto riguarda il ruolo dell’Autorità di Audit, fu evidenziata l’impossibilità di estendere la data finale di ammissibilità ed il termine ultimo dei documenti di chiusura (stabiliti rispettivamente al 31/12/2015 e al 31/03/2017), la possibilità della flessibilità tra gli assi in chiusura, gli adempimenti relativi alla preparazione alla chiusura e alla documentazione finale da presentare e la necessità di fissare una scadenza per l’ultima domanda di pagamento intermedio (la Commissione europea propose, già allora, il 30 giugno 2016 quale data utile), il completamento degli audit di sistema e degli audit delle operazioni relativamente alla spesa dichiarata nel 2015 e nel 2016. Anche in quella occasione, la Commissione europea ebbe modo di sottolineare l’importanza di svolgere le attività di preparazione alla chiusura su base continuativa nel corso dell’attuazione stessa del programma, in modo da evitare il sorgere di possibili criticità in fase di chiusura.

Le Autorità di Audit proseguirono il confronto su questi aspetti; tuttavia restavano aperte alcune questioni relative all’attuazione che avrebbero potuto rallentare la pianificazione effettiva delle attività per la preparazione alla chiusura. Pertanto, da un lato diventava impellente che la Commissione europea desse risposte alle questioni ancora da chiarire, dall’altro le Autorità di Audit avvertivano l’esigenza di un coinvolgimento effettivo anche delle altre autorità competenti dei programmi, condivisione sentita come urgente anche a livello complessivo di Stato membro.

Durante l’incontro tecnico multilaterale Multi-fund Technical Group Meeting di Bruxelles del 23 gennaio 2014, la Commissione europea ebbe modo di chiarire una serie di elementi, quali il tema della riconciliazione dei dati, il metodo di campionamento e la spesa cuscinetto. Altro tema affrontato dalla Commissione fu la determinazione delle rettifiche finanziarie con la illustrazione degli aggiornamenti di alcuni casi nuovi non ancora previsti, con l’obiettivo di armonizzare il trattamento delle irregolarità nonché di promuovere un giusto trattamento secondo il principio della proporzionalità. A tal proposito furono illustrate dalla Commissione “Le linee guida per la determinazione delle rettifiche finanziarie da apportare alle spese per il mancato rispetto della normativa in materia di appalti pubblici”, per entrambi i periodi di programmazione 2007-2013 e 2014-2020, specificando che si sarebbero applicate a tutte le irregolarità riscontrate dopo la data di approvazione delle stesse (19/12/2013).

Vista l’esigenza di avere maggiori certezze sulle prospettive della chiusura della programmazione 2007-2013, sia rispetto alle ulteriori precisazioni fornite dalle linee guida per la chiusura 2007-2013 - (C(2013) 1573 final del 20.3.2013 - sia rispetto al dibattito specifico che si stava sviluppando tra le diverse autorità, il Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica organizzò un seminario sulla chiusura, nell’ottica della collaborazione inter-istituzionale.

L’incontro plenario sulla chiusura degli interventi 2007-2013 dei fondi strutturali si tenne il 6 maggio 2014 a Roma e vi parteciparono tutte le autorità dei programmi operativi italiani. L’iniziativa rientrava nel programma di formazione della Commissione europea a tutti gli Stati membri, finalizzato a sensibilizzare gli attori coinvolti nelle procedure di chiusura.

Durante l’incontro la Commissione europea annunciò, in continuità con il periodo 2000-2006, la predisposizione di uno specifico registro di domande e risposte che sarebbe stato reso disponibile agli Stati membri e che, inoltre, sarebbero stati modificati gli orientamenti sulla chiusura prevedendo, come auspicato da diversi Stati membri tra cui l’Italia, l’inserimento della clausola di flessibilità tra assi (10%) nell’ambito della presentazione della richiesta di saldo finale. Furono ricordati gli adempimenti procedurali e le scadenze per l’invio dei documenti di chiusura in capo alle tre Autorità e furono illustrati dalla Commissione europea i punti di debolezza che caratterizzarono il processo di chiusura della programmazione 2000-2006 e le relative lezioni apprese, evidenziando come uno degli aspetti rilevanti per una adeguata preparazione alla chiusura fosse il fattore tempo e quindi la pianificazione della attività da mettere in campo in anticipo: scadenze interne, individuazione del personale da impiegare nelle procedure di chiusura, lo scambio informale dei documenti tra le tre Autorità (5).

La situazione esigeva nuovi sforzi, in quanto negli ultimi anni si erano accumulati ritardi, che per l’Italia avevano determinato circa 26 miliardi di euro di risorse comunitarie ancora da rendicontare. A tal proposito la Commissione europea manifestava sempre più l’esigenza di rafforzare e migliorare il coordinamento con le istituzioni nazionali per affrontare al meglio le problematiche emerse e la sovrapposizione della programmazione 2007-2013 con l’inizio della 2014-2020; il MEF, inoltre, invitava a riflettere sulla capacità programmatoria e procedurale di attuazione da parte degli Stati membri e sull’importanza dello sforzo da parte di tutte le Autorità dei programmi nella direzione di creare le migliori condizioni per il completo utilizzo dei fondi. Dal ciclo di programmazione 2007-2013 fino al 2014 emergevano ancora, oltre il basso livello di attuazione finanziaria, carenze dei Sistemi di Gestione e Controllo, che avevano determinato spesso la sospensione dei programmi e il blocco dei pagamenti. Diventava importante, quindi, creare condizioni di efficacia ed efficienza nella gestione e controllo dei programmi in modo da sbloccare la liquidità ed alimentare virtuosamente i flussi finanziari che consentissero la realizzazione di interventi con impatto sulla crescita e lo sviluppo.

Nel 2014 le Regioni iniziarono a definire più compiutamente il processo di chiusura della programmazione, attraverso anche atti formali, per fornire indicazioni, tempistiche e adempimenti a tutti gli attori coinvolti (autorità dei programmi, organismi intermedi e beneficiari).

Anche nel corso dei Comitati di Sorveglianza fu presentato uno stato dell’arte sulla preparazione alla chiusura, centrato principalmente sulla pianificazione delle attività attraverso un cronoprogramma che permettesse alle diverse autorità di rispettare le tempistiche dettate dal Regolamento e dagli orientamenti forniti dalla Commissione.

È in questo scenario, a Cagliari, in occasione dell’incontro dell’8 e 9 ottobre 2014, che le Autorità di Audit formularono alcuni quesiti puntuali, quali la possibilità di utilizzo dell’assistenza tecnica, alcuni aspetti dirimenti relativi agli strumenti di ingegneria finanziaria, la suddivisione in fase dei progetti, la definizione del tasso annuale di errore totale previsto e del tasso di errore residuo alla chiusura, il tema dei progetti generatori di entrate.

A Cagliari, inoltre, il MEF presentò il “Documento nazionale di orientamento per i lavori di chiusura della programmazione 2007/2013” per fornire un quadro d’insieme della procedura di chiusura e un supporto operativo per la predisposizione della documentazione e la tempistica, basandosi sui documenti di riferimento predisposti dalla CE. Altro importante contributo del MEF riguardò la predisposizione di un modello per la chiusura degli strumenti di ingegneria finanziaria, evidenziando come le operazioni di ingegneria finanziaria dovessero essere sottoposte a successivi audit ad hoc, effettuati sempre sulla base di un’analisi dei rischi e che comunque la pianificazione annuale delle attività di Audit avrebbe dovuto tenere conto della necessità di svolgimento di queste tipologie di audit.

In occasione delle riunioni del 22 ottobre 2014 e del 25 febbraio 2015 del gruppo di esperti comunitari dei fondi strutturali e di investimento europei fu portata alla discussione la revisione della guida orientativa sulla chiusura. Si ricorda tra l’altro che le revisioni si basavano sulle questioni relative alla chiusura affrontate nell’arco del 2014.

Il dibattito veniva sollecitato sia dalle difficoltà riscontrate nel lavoro, ma soprattutto dagli orientamenti della Commissione che spesso contribuivano a chiarire gli aspetti operativi, ma talvolta generavano ulteriori dubbi interpretativi, come nel caso della nota della Commissione europea inviata nel marzo 2015 “Consigli sulla selezione del campione 2015”.

In occasione dell’incontro annuale di Coordinamento tra CE, IGRUE e Autorità di Audit del 27 maggio 2015 a Perugia vennero trattati le attività rilevanti ai fini della chiusura 2007-2013, con particolare attenzione alle verifiche delle dichiarazioni sui ritiri e recuperi e la riconciliazione dei dati attraverso l’analisi degli importi negativi.

Successivamente, nelle giornate dell’11-12 giugno 2015, si tenne a Bruxelles l’incontro tecnico multilaterale Multi-fund Technical Group Meeting durante il quale furono presentate le linee guida aggiornate sul trattamento degli errori all’interno della programmazione 2007-2013.

Un ulteriore importante momento di confronto si ebbe con la riunione del Gruppo degli Omologhi di Riga del 21-22 settembre 2015, che produsse un dibattito estremamente utile per la chiusura della programmazione 2007-2013; dei suoi esiti si parlò nell’ambito della sezione dedicata nell’incontro annuale di Milano di qualche mese dopo. I temi trattati riguardarono gli strumenti di ingegneria finanziaria, le questioni specifiche relative al calcolo del rischio residuo, il cui adempimento ricade sulle Autorità di Audit in fase di chiusura, l’affidabilità dell’audit alla chiusura, le misure sulla migliore attuazione e gli impatti sull’affidabilità dell’audit alla chiusura (in particolare i progetti non funzionanti, la suddivisione in fasi, etc.), l’esperienza della Corte dei Conti europea relativamente alle attività di audit per la chiusura, etc. La Commissione europea a Riga ribadì in maniera chiara di lanciare la fase preparatoria il prima possibile, pianificando tutte le attività per ogni attore coinvolto al fine di predisporre la chiusura, organizzando risorse adeguate, cercando di verificare e assicurare la coerenza del pacchetto di chiusura.

Nell’evidenziare le principali differenze con il precedente periodo di programmazione, la Commissione ebbe modo di notare come, per il 2007-2013, le Autorità di Audit fossero state designate nel quadro dei PO, fossero stati richiesti il RAC e il parere annuale di audit e i tassi di errore validati, la reportistica sui ritiri e recuperi, l’adozione di misure preventive, come interruzioni e sospensioni e ulteriori misure correttive (6). A partire dal dibattito emerso a Riga, IGRUE ebbe modo ulteriormente di aggiornare e rendere disponibile la guida orientativa sulla chiusura.

In occasione dell’incontro tecnico multilaterale Multi-fund Technical Group Meeting del 20 novembre 2015 furono presentate le linee guida per il campionamento nel quadro della programmazione 2007-2013, gli orientamenti sugli appalti pubblici dedicati a funzionari e tecnici della pubblica amministrazione e relative check-list, la bozza di linee guida per le rettifiche finanziarie sulla programmazione 2007-2013.

Ulteriori elementi di riflessione sulla chiusura 2007-2013 vennero forniti dai controlli effettuati dalla Commissione europea durante il 2015. In particolare dalle attività di audit svolte sono emerse criticità relative alle irregolarità in materia di appalti pubblici e aiuti di Stato, nonché carenze nei controlli di gestione e il mancato rispetto del principio di sana gestione finanziaria. A tal proposito, in occasione dell’incontro annuale bilaterale di Coordinamento tra CE, IGRUE e Autorità di Audit del 18 e 19 maggio 2016, è emersa la necessità, alla luce delle precedenti costatazioni e della evoluzione della normativa di riferimento, di costituire tavoli tecnici misti CE/IGRUE/AdA, con il compito di definire e condividere modelli di check list mediante i quali le Autorità di Audit possano svolgere i propri controlli nell’ambito della programmazione 2014-2020. Va segnalato, a tal proposito, che è stato realizzato un lavoro preparatorio all’incontro, attraverso apposite ricognizioni, con lo scopo di rilevare lo stato dell’arte e le principali criticità ancora presenti nel processo di chiusura.

A partire dalla lettura dei RAC 2015 la Commissione europea ha avuto modo di accertare una migliore situazione rispetto agli anni precedenti, rilevando, d’altro canto, ancora alcune difformità relativamente alla metodologia di campionamento utilizzata e ai tassi di errore riportati rispetto a quanto previsto dagli orientamenti in tal senso.

Alcuni audit della Commissione europea di fact finding (missioni di controllo puntuale) sul periodo di programmazione 2007-2013, nel revisionare e valutare il lavoro svolto dall’Autorità di Audit in preparazione al Rapporto annuale di Controllo 2015, così come in generale le irregolarità riscontrate nella predisposizione dei RAC 2015, hanno in diversi casi anticipato alcuni temi relativi ad alcune criticità della preparazione della chiusura, facendo emergere quella massa critica di osservazioni e riflessioni che andranno presumibilmente a comporre e delimitare il campo di intervento e le prospettive della chiusura.

Nel corso del mese di maggio, la Commissione europea – DG Occupazione ha sperimentato, infatti, audit sulla preparazione della chiusura effettuando alcune missioni presso amministrazioni regionali su tutte e tre le Autorità, aventi ad oggetto la preparazione della chiusura e gli strumenti di ingegneria finanziaria e il cui obiettivo generale è stato quello di valutare come le varie Autorità si siano preparate per permettere un regolare processo di chiusura del PO Fse del periodo di programmazione 2007-2013.

A seguito della richiesta di informazioni da varie Autorità di Audit sulle procedure di campionamento per quanto riguarda le spese dichiarate nel 2015 e il 2016, i servizi di audit della Commissione hanno considerato utile condividere alcuni suggerimenti sui problemi del campionamento nel contesto della chiusura dei programmi operativi 2007-2013 ed effettuare alcune precisazioni sull’affidabilità degli audit alla chiusura.

In tal senso la Commissione ha definito l'approccio da adottare da parte delle Autorità di Audit per quanto riguarda l'affidabilità degli audit alla chiusura, proponendo una versione definitiva della Guida al metodo di campionamento per le Autorità di Audit (per i periodi di programmazione 2007- 2013 e 2014-2020).