Quaderno del 22 dicembre 2015

Con riguardo a procedure di esecuzione forzata promosse nei confronti della pubblica amministrazione è opportuno preliminarmente sottolineare che per diversi anni si è affermato un indirizzo giurisprudenziale in base al quale le somme di denaro e i crediti pecuniari dello Stato e degli enti pubblici, quando iscritti nei rispettivi bilanci preventivi, si presumevano destinati ad un pubblico servizio e non potevano pertanto essere sottratte alla loro destinazione assoggettandole con il pignoramento all’esecuzione forzata. La destinazione dei proventi pecuniari al pubblico servizio originava dalla semplice iscrizione in bilancio e si attuava non singolarmente per ogni entrata, ma globalmente per tutte le somme iscritte nella parte passiva [ex plurimis Cass. Sez. III civ. 3 gennaio 1967 n.1]. Corollario di questa impostazione era che l’iscrizione di somme e crediti nei bilanci preventivi dello Sato e degli enti pubblici era di per sé sufficiente per farli qualificare come “beni destinati ad un pubblico servizio” (ex art. 828 c.c.), quindi inalienabili e inespropriabili, sulla base dell’assunto che la legge di approvazione del bilancio non vincolava solo la PA, ma operava anche nei confronti dei terzi.

Già dalla fine degli anni ‘70 si è registrata, tuttavia, un’importante evoluzione della giurisprudenza che ha portato ad un’inversione di tendenza rispetto alla linea tradizionale, affermando invece che alla pubblica amministrazione si applica il principio della responsabilità patrimoniale di cui all’art. 2740 c.c. e che la mera iscrizione nel bilancio preventivo non vale di per sé a determinare l’indisponibilità. “In realtà il bilancio, proprio perché contempla tutte le entrate e tutte le uscite in una visione globale, non consente in alcun modo di collegare singole entrate (determinate somme di denaro) a singole uscite (cioè all’espletamento di determinati servizi); non può pertanto essere considerato come fonte di un vincolo di destinazione in senso tecnico di particolari somme, tale da sottrarle all’azione espropriativa dei creditori”. Ancora, “Il vincolo d’impignorabilità deve risultare da una precedente delibera della Giunta Regionale e non dalla sola iscrizione del denaro dell’Ente in bilancio” [Cass. Sez Un. 13/7/1979 n. 4071; Corte Costituzionale 21/7/1981 n. 138]. La ratio alla base dell’orientamento della Corte va ricercata nella considerazione che il bilancio non può incidere sulla sostanza dei rapporti tra lo Stato/ente pubblico e gli altri soggetti dell’ordinamento, e paralizzare addirittura la responsabilità patrimoniale per l’adempimento di obbligazioni pecuniarie. (1)

Sempre su tale linea anche le più recenti pronunce della Suprema Corte di Cassazione hanno precisato che: “I crediti della PA sono pignorabili salvo abbiano ricevuto per effetto di una disposizione di legge o di un provvedimento amministrativo, una precisa e concreta destinazione ad un pubblico servizio. In tal caso i crediti e le somme di denaro diventano indisponibili e non possono essere sottratte alla loro destinazione, e quindi sono impignorabili per il soddisfacimento di crediti di terzi verso la PA” [ex plurimis: Cass. 15 settembre 1995 n. 9727; 5/5/2009 n. 10284; 12/2/2008 nr 3287].

“Di fronte a sentenze di condanna al pagamento di somme di denaro - prosegue la Corte - la posizione della PA è uguale a quella del privato, così come non ci sono differenze per la qualità pubblica o privata del soggetto debitore al fine della formazione del titolo esecutivo” [Cass. 5 maggio 2009, n. 10284]. Inoltre la Corte Costituzionale ha anche affermato che “i limiti di pignorabilità dei beni patrimoniali dello Stato e degli Enti pubblici vanno individuati concretamente in relazione alla natura o alla destinazione degli specifici beni dei quali di volta in volta si chiede l'espropriazione” [Corte Cost. 25/06/1981 nr 138].

In sintesi, il principio affermato dalla giurisprudenza è che i crediti e le somme di denaro degli enti pubblici sono pignorabili, salvo siano destinate ad un pubblico servizio o all’attuazione di una funzione istituzionale dell’amministrazione, per diposizione di legge o di un provvedimento amministrativo su di essa basato (2). Solo in presenza di questo vincolo di destinazione, le somme ed i crediti diventano patrimonio indisponibile e quindi impignorabili.

Sotto un profilo sostanziale, si tratterà di verificare se le somme su cui è richiesto il pignoramento possono essere qualificate quali somme vincolate, come tali impignorabili in quanto ricomprese nel patrimonio indisponibile dell’ente pubblico, atteso che l’art. 545 del c.p.c. dopo aver elencato ai primi tre commi i crediti impignorabili (3) al comma 6 prevede espressamente “restano in ogni caso ferme le altre limitazioni contenute in speciali disposizioni di legge” e che l’articolo 1 bis, comma 4, della legge n. 720/1984 (4) richiama i “vincoli di destinazione imposti o derivanti dalla legge”.

Per quanto riguarda in particolare l’impignorabilità dei fondi europei, la disposizione normativa da cui la giurisprudenza ha fatto discendere il vincolo di destinazione è l’articolo 1 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione Europea, a mente del quale “i beni e gli averi della Comunità non possono essere oggetto di alcun provvedimento di coercizione amministrativa o giudiziaria senza autorizzazione della Corte di Giustizia”.

Va infine ricordato che, per poter essere pignorato, il credito deve essere certo, liquido ed esigibile, come sancito dal combinato disposto degli articoli 525, 633 e 474 del c.p.c. Con il termine certo si intende che il credito non è controverso nella sua esistenza; liquido vuol dire determinato nel suo ammontare o facilmente determinabile; esigibile significa che non è sottoposto a condizione sospensiva né a termini, ovvero è venuto a maturazione e può essere fatto valere in giudizio.

Nella fattispecie delle sovvenzioni FSE, il credito difetta del requisito della certezza e della liquidità fino a quando non viene ultimata l’attività di verifica di gestione sulle spese sostenute o sulle realizzazioni/risultati dell'operazione finanziata, attività che determina l’ammontare da versare a un beneficiario. Fino a quel momento, si tratta di crediti sottoposti a condizione o, comunque, incerti ed eventuali, e perciò privi di attitudine satisfattiva, ossia impignorabili.