Quaderno del 28 giugno 2017

Tale approccio prevede la combinazione di azioni di diversa natura (strutturali o funzionali o di prossimità) e ai diversi livelli (regionale e locale) e fonti di finanziamento complementari tra loro per il perseguimento di una strategia diretta ad affrontare un problema strutturale di difficile soluzione (ad esempio la povertà e l’esclusione sociale). Lo stesso implica la collaborazione interistituzionale e intersettoriale e la multiprofessionalità per affrontare i difficili casi sociali, attraverso la condivisione degli interventi da realizzare in fase di pianificazione e la sottoscrizione di un impegno tra i diversi attori pubblici coinvolti nel quale definire ruoli e responsabilità nell’attuazione delle iniziative. Spesso è collegato a strategie di sviluppo territoriale e richiede la mobilitazione di risorse a carattere locale.
Gli strumenti operativi utilizzati per il perseguimento di tale approccio sono: gli Accordi di Programma e gli Accordi di Cooperazione pubblico-pubblico (ex art. 15 L. 241/90).

Accordi di Programma

L’Accordo di Programma è lo strumento attuativo con il quale è stata affrontata, dalla Regione Emilia -Romagna, la sfida di una presa in carico integrata del soggetto svantaggiato sotto vari profili (sociale, sanitario, lavorativo) attraverso una forte interazione tra i diversi operatori interessati e la condivisione di approcci e di strumenti, finanziari e non, resi disponibili dalla programmazione europea, nazionale e regionale. Tale Accordo è sottoscritto da Regione, Azienda unità sanitaria locale, Comuni e/o Unione dei Comuni e rappresenta il dispositivo con il quale vengono approvati i Piani integrati Territoriali, presentati da ciascun ambito distrettuale, nei quali sono tratteggiati gli obiettivi, le priorità e le misure d’intervento per l’inserimento sociale e lavorativo delle persone in condizione di fragilità/vulnerabilità.

Con la sottoscrizione dell’Accordo i soggetti istituzionali coinvolti assumono l’impegno ad erogare le prestazioni di propria competenza. La Regione, sulla base delle misure identificate nel piano stesso, individua (tramite avviso pubblico) gli enti attuatori in grado di erogare le prestazioni di politica attiva del lavoro finanziate con le risorse del Fondo sociale europeo (2). Le ASL garantiscono le prestazioni di natura socio sanitaria necessarie al raggiungimento degli obiettivi fissati nel piano integrato, mentre i Comuni (facenti parte dell’Ambito distrettuale) provvedono all'erogazione delle prestazioni di natura sociale.

Le risorse regionali sono programmate, infatti, unitamente alle ulteriori risorse individuate dai soggetti istituzionali sottoscrittori dell'Accordo di Programma. È previsto, quindi, l’utilizzo di risorse provenienti da diverse fonti di finanziamento (Fse, Fondo sociale regionale, risorse dei bilanci comunali, risorse delle ASL) attraverso le quali vengono sovvenzionati, da ciascuna per la propria specificità, gli interventi che le équipe multi-professionali inseriscono nei Programmi personalizzati di intervento.

L’Accordo di Programma è stato utilizzato anche dalla Regione Sardegna per la realizzazione di iniziative di sviluppo locale in ambito urbano, attraverso l’utilizzo dell’Investimento Territoriale Integrato (ITI) (3). Nell’ambito dell’Accordo sono state definite le risorse destinate all’iniziativa, gli impegni dei soggetti sottoscrittori (Regione e città urbane), declinati puntualmente gli interventi da realizzare e i risultati da raggiungere.

L’ITI è un nuovo strumento attuativo, previsto dai regolamenti, che consente di riunire le risorse di più assi prioritari di uno o più programmi operativi per la realizzazione di interventi multi-dimensionali e intersettoriali e si caratterizza per la previsione di un regime di gestione e di attuazione integrato. I finanziamenti dei diversi assi prioritari e programmi possono essere, infatti, raggruppati in una strategia d'investimento integrata per un determinato territorio o area.

La Regione Sardegna ha fatto ricorso a tale dispositivo per promuovere azioni integrate Fse-Fesr, per agire sulle diverse dimensioni di vulnerabilità dei territori (infrastrutturali, economiche e sociali). Gli interventi diretti alla promozione dell’inclusione sociale si inscrivono, infatti, in un quadro articolato di azioni che affrontano i diversi nodi critici e sono prioritariamente indirizzate allo sviluppo di servizi di cura socio-educativi e all’attivazione di progetti di inclusione attiva e di innovazione sociale.

Quantunque l’ITI, a differenza dello sviluppo locale partecipativo, sia una modalità di programmazione prevalentemente top down, la strategia di sviluppo delle città in cui realizzare l’ITI è stata definita dalla Regione Sardegna con un approccio “placebased” fortemente integrato. Le amministrazioni cittadine (Cagliari, Sassari e Olbia) sono state, infatti, coinvolte in un percorso partenariale attraverso il quale sono state individuate le aree urbane d’intervento e, a seguito di un’approfondita analisi di contesto, definite una serie di iniziative strettamente correlate tra loro finalizzate alla riqualificazione dei quartieri selezionati.

Il percorso intrapreso che ha portato alla definizione dell’azione integrata di sviluppo e quindi alla firma delle convenzioni tra Comuni interessati e Regione (per ora solo Cagliari e Sassari, con Olbia si sta per firmare l’Accordo di Programma), ha seguito cinque fasi, di seguito riportate:

Fase 0 – Definizione del Quadro Conoscitivo. È stata effettuata una ricognizione delle progettualità presenti sul territorio, orientata rispetto alle prescrizioni regolamentari comunitarie e nazionali, nonché rispetto ai documenti di lavoro prodotti a livello centrale e agli esiti degli incontri tra AdG, Ministeri e Commissione europea.

Fase 1 – Definizione delle Priorità di Intervento. Si è provveduto ad analizzare gli interventi tenendo conto della programmazione regionale riassunta nel Documento Strategico Unitario e dei documenti di programmazione 2014/2020 nonché delle indicazioni fornite dai rappresentanti delle amministrazioni locali coinvolte.

Fase 2 – Identificazione dello strumento e coprogettazione. In questa fase sono stati definiti i possibili interventi da finanziare e sono stati individuati gli strumenti con cui realizzarli; nel caso in esame è stato scelto l’intervento integrato Fesr e Fse. È stata fondamentale la verifica ex ante della fattibilità delle azioni individuate, della coprogettazione, dell’individuazione dei risultati da raggiungere e del percorso di governance.

Fase 3 – Inserimento della proposta all’interno dei Programmi. Nei programmi operativi Fse e Fesr sono stati inseriti gli interventi da attuare attraverso gli strumenti di progettazione integrata territoriale.

Fase 4 – Implementazione dell’azione integrata di sviluppo. Questa fase ha visto il pieno coinvolgimento degli attori partecipanti all’intervento integrato nelle attività di coprogettazione finalizzate alla definizione di un Accordo di Programma e successivamente alla stipula di una convenzione con i Comuni, previa verifica della capacità amministrativa volta ad assicurare la realizzazione degli interventi in qualità di Organismo intermedio. Questo stadio è ancora in corso, in quanto si sta procedendo alla stesura di schede di progettazione di dettaglio in cui vengono definiti: numero dei destinatari, indicatori da monitorare ed infine modalità e procedure che il Comune intende seguire per la realizzazione delle azioni/sub azioni dell’ITI.

Accordi fra pubbliche amministrazioni ex art. 15 legge 241/90

Sono procedure fra pubbliche amministrazioni rivolte a disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune, al fine di consentire l’adempimento della funzione di servizio pubblico loro assegnata dall'ordinamento. Attraverso l'accordo si instaura fra le amministrazioni un rapporto pattizio e pari ordinato, con diritti e obblighi reciproci. Il coordinamento dell’azione di diversi apparati amministrativi si inquadra nell’ambito della sussidiarietà di cui all’art. 118 della Costituzione.

Nel quadro delle iniziative dirette all’inclusione sociale dei target svantaggiati, Accordi di Cooperazione sono stati siglati dalla Regione Umbria con gli Ambiti territoriali per la realizzazione di specifiche aree d’intervento delineate nel PO, con particolare riferimento allo sviluppo urbano. Si tratta, in sostanza, di una modalità innovativa di pianificazione e realizzazione degli interventi secondo un modello a guida regionale improntato ad una logica di governance partecipata, coprogettazione e sussidiarietà orizzontale.

Nell’Accordo sono state definite le risorse finanziarie destinate al Comune/Ambito per l’intero periodo di programmazione, declinate in maniera puntuale le azioni da attivare (4) e le risorse a disposizione, i tempi di attuazione, le tipologie di destinatari finali e i criteri di loro eleggibilità, i target fisici e finanziari da raggiungere, le procedure da utilizzare per la selezione dei soggetti gestori dei servizi e delle persone fisiche, nonché le voci di costo ammissibili. È altresì prevista una compartecipazione finanziaria (del 15%) da parte del Comune per la realizzazione degli interventi ad essi assegnati, nonché la messa a disposizione (ove necessario) di locali, di strutture e di strumentazione tecnica e informatica.

I Comuni assumono il ruolo di beneficiari e saranno pertanto responsabili dell’attuazione degli interventi (5); la Regione svolge invece un ruolo di indirizzo/coordinamento e monitora /valuta in itinere il rispetto delle pattuizioni e l’efficienza ed efficacia nell’uso delle risorse, nonché (con cadenza annuale) l’attuazione dell’Accordo.