Quaderno del 20 dicembre 2013

Con riferimento alle fattispecie di pignoramento presso terzi (presso la pubblica amministrazione) profili di problematicità potrebbero porsi relativamente ai Fondi di provenienza comunitaria, che le PA sono chiamate a gestire per la realizzazione di obiettivi fissati dall’Unione.

Sul piano operativo si tratterà di verificare se tali risorse possono essere qualificate quali somme vincolate, come tali impignorabili in quanto ricomprese nel patrimonio indisponibile dell’ente pubblico. In altre parole si tratterà di verificare la sussistenza di speciali disposizioni di legge che, ai sensi dell’art. 545, comma 6, del c.p.c., imprimano alle stesse un vincolo di destinazione che legittimi la loro sottrazione al soddisfacimento degli interessi dei creditori (4).  

Allo scopo viene innanzitutto in rilievo l’articolo 1 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità Europee, a mente del quale “i beni e gli averi della Comunità non possono essere oggetto di alcun provvedimento di coercizione amministrativa o giudiziaria senza autorizzazione della Corte di Giustizia”.

Per quanto attiene ai Fondi strutturali, giova altresì richiamare l’articolo 80 del Reg. 1083/2006, che nel disciplinare i pagamenti, statuisce che “gli Stati membri si accertano che gli organismi responsabili dei pagamenti assicurino che i beneficiari ricevano l'importo totale del contributo pubblico entro il più breve termine e nella sua integrità. Non si applica nessuna detrazione o trattenuta né alcun onere specifico o di altro genere con effetto equivalente che porti alla riduzione di detti importi per i beneficiari”. La riferita disposizione mira a garantire che i beneficiari di interventi cofinanziati attraverso le risorse dei Fondi strutturali, ricevano integralmente gli importi per la realizzazione dei progetti presentati e che non si possa applicare alcuna detrazione o trattenuta né alcun onere specifico o di altro genere con effetto equivalente che porti alla riduzione di detti importi.

Peraltro l’articolo 80 sembra ampliare la portata applicativa del principio di integrità, rispetto all’analoga previsione sancita dall’art. 32 del precedente Reg.(CE) 1260/99, riferendola al totale del contributo pubblico e non soltanto all’importo corrispondente alla partecipazione dei fondi comunitari.

Coerentemente con la definizione di spesa pubblica fornita al paragrafo 5 dell’articolo 2 del Reg. (CE) 1083/2006, l’Agenzia delle Entrate in una risoluzione fornita in risposta ad un interpello (5), ha chiarito che l’espressione “contributo pubblico” debba intendersi riferita non solo ai contributi provenienti dal bilancio dell’Unione europea, ma anche ai contributi di cofinanziamento provenienti dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali e più in generale dagli enti riconducibili alla definizione di  cui al summenzionato art. 2, comma 5. Ne discende, ad avviso dell’Agenzia, che “nessuna detrazione o trattenuta possa essere applicata ai trasferimenti da effettuare ai beneficiari a titolo di finanziamento di operazioni finanziate dai Fondi Comunitari sia con riferimento alla quota a carico del bilancio UE sia ai contributi di cofinanziamento provenienti dallo Stato o dagli enti pubblici territoriali”.

Le suddette previsioni appongono in sostanza alle citate somme, sia pure indirettamente, un vincolo di destinazione che ne impedisce l’aggressione mediante espropriazione presso terzi. (6)  In tal senso si è espressa l’Avvocatura distrettuale dello Stato secondo cui “le somme destinate dalla Comunità Europea al finanziamento dei fondi strutturali sono vincolate nella loro destinazione, potendo essere utilizzate unicamente per gli obiettivi di sviluppo fissati in ambito comunitario” (7). Tale interpretazione ha trovato concorde la Corte di Giustizia dell’Unione europea. Quest’ultima, chiamata a pronunciarsi su fattispecie di pignoramento presso terzi, sebbene riferite a casistiche parzialmente diverse, ha rigettato le domande di autorizzazione a procedere al pignoramento ritenendo che “l’autorizzazione del pignoramento significherebbe, nella specie, destinare ad interessi particolari estranei alla politica della cooperazione allo sviluppo, fondi espressamente destinati dalla Comunità a tale politica. Con la conseguenza che detti provvedimenti coercitivi potrebbero ostacolare il buon funzionamento delle Comunità andando ad incidere sul finanziamento delle politiche comuni o sull’attuazione dei programmi d’azione decisi dalla Comunità” [ordinanza 29.5.2001 – Causa C-1/00 SA; causa C-1/02 SA del 27.03.2003].

Analoga valutazione aveva del resto precedentemente indotto la Corte, nell’ambito di una controversia avente ad oggetto un pignoramento di somme che le Comunità dovevano pagare ad uno Stato membro a titolo di canoni di locazione, ad accogliere la richiesta della ricorrente autorizzando il pignoramento nelle mani della CE nei limiti delle sole somme dovute a titolo di canone di locazione. Tale orientamento derivava infatti dalla considerazione che “tale provvedimento, a differenza di quelli di natura coercitiva che incidono sul finanziamento delle politiche comuni o sull’attuazione di programmi d’azione stabiliti dalle Comunità, non può ostacolare il funzionamento di tali politiche/programmi” [ordinanza 11.4.1989 causa 1/88 SA]. 

In ambito nazionale, a sancire l’impignorabilità dei Fondi strutturali, in quanto somme vincolate ad una specifica destinazione, sono recentemente intervenute due pronunce del Tribunale di Napoli e di quello di Vallo della Lucania. 

Il Tribunale di Napoli, con sentenza dell’8 febbraio 2011, ha sospeso l’esecuzione promossa nei confronti della Regione Campania, quale terzo pignorato in virtù di un obbligo nei riguardi del debitore esecutato ma nella qualità di organo incaricato dalla Comunità europea del pagamento di provvidenze erogate dalla stessa Comunità per il finanziamento di progetti rientranti nel PO Fesr. A fondamento della propria decisione il giudice ha dedotto “l’esistenza di un vincolo di destinazione sulle somme e la loro conseguente non aggredibilità in via esecutiva.  Vincolo  da affermarsi - prosegue il magistrato - alla stregua di quanto sancito: a) nelle generali previsioni contenute nel Trattato istitutivo della Comunità europea, e segnatamente dell’art. 1, secondo periodo del protocollo 36 allegato a detto Trattato”; b) nella specifica disposizione dell’ordinamento interno dettata dall’art.2, comma secondo, del DPR 24 dicembre 1974 n. 727 come modificato dall’articolo 3, comma 5 duodicies, legge 11 novembre 2005 n. 231 (” le somme dovute agli aventi diritto in attuazione di disposizioni dell’ordinamento comunitario relative a provvidenze finanziarie, la cui erogazione sia affidata agli organismi pagatori riconosciuti ai sensi del Regolamento (CE) n. 1663/95 del 7 luglio 1995 della Commissione, non possono essere sequestrate, pignorate o formare oggetto di provvedimenti cautelari tranne che per il recupero da parte degli organismi pagatori di pagamenti indebiti di tali provvidenze”)” [Tribunale di Napoli 13 f. , sezione quinta bis,  8 febbraio 2011].

Sulla stessa linea anche la decisione del Tribunale di Vallo della Lucania che - con sent. 117/2013-  ha rigettato la domanda di Equitalia di pignoramento presso terzi, promossa nei confronti dell’Ente Parco, sulla base dell’assunto che: “i finanziamenti a specifica destinazione sono impignorabili, in deroga alle procedure di rito, in quanto perseguono obiettivi di programmi di sviluppo pubblico”.