Quaderno del 20 dicembre 2013

Con riguardo a procedure di esecuzione forzata promosse nei confronti della pubblica amministrazione è opportuno preliminarmente sottolineare che per diversi anni si è affermato un indirizzo giurisprudenziale in base al quale “le somme di denaro e i crediti pecuniari dello Stato e degli enti pubblici, quando iscritti nei rispettivi bilanci preventivi, si presumevano destinati ad un pubblico servizio e non potevano pertanto essere sottratte alla loro destinazione assoggettandole con il pignoramento all’esecuzione forzata. La destinazione dei proventi pecuniari al pubblico servizio originava dalla semplice iscrizione in bilancio e si attuava non singolarmente per ogni entrata, ma globalmente per tutte le somme iscritte nella parte passiva” [ex plurimis Cass. Sez. III civ. 3 gennaio 1967 n.1]. Corollario di questa impostazione era che l’iscrizione di somme e crediti preventivi nei bilanci dello Sato e degli enti pubblici era di per sé sufficiente per farli qualificare come “beni destinati ad un pubblico servizio” (ex art. 828 c.c.) quindi inalienabili e inespropriabili, sulla base dell’assunto che la legge di approvazione del bilancio non vincolava solo la PA, ma operava anche nei confronti dei terzi (1).

Negli ultimi anni si è registrata, tuttavia, un’importante evoluzione della giurisprudenza che ha portato ad un’inversione di tendenza rispetto alla linea tradizionale.

Le più recenti pronunce della Corte di Cassazione hanno portato infatti ad affermare che alla pubblica amministrazione si applica il principio della responsabilità patrimoniale di cui all’art. 2740 c.c. “Poiché le limitazioni della responsabilità patrimoniale sono ammesse solo nei casi stabiliti dalla legge - ha sancito la Corte - le somme di denaro ed i crediti dello Stato e degli altri Enti pubblici possono essere conclusi dall’azione esecutiva soltanto se un’apposita norma di legge (o un provvedimento amministrativo che nella legge trovi fondamento) imprima loro un vincolo di destinazione ad un pubblico servizio in modo da creare un collegamento diretto tra quelle entrate ed un determinato servizio pubblico, restando insufficiente a tal fine la semplice iscrizione della somma nel bilancio preventivo dello Stato o dell’Ente pubblico” [Cass. 15 settembre 1995 n. 9727].

La ratio, alla base dell’orientamento del Supremo collegio, va ricercata nella considerazione che il bilancio non può incidere sulla sostanza dei rapporti tra lo Stato/ente pubblico e gli altri soggetti dell’ordinamento, e paralizzare addirittura la responsabilità patrimoniale per l’adempimento di obbligazioni pecuniarie. (2)

“In realtà il bilancio, proprio perché contempla tutte le entrate e tutte le uscite in una visione globale, non consente in alcun modo di collegare singole entrate (determinate somme di denaro) a singole uscite (cioè all’espletamento di determinati servizi); non può pertanto essere considerato come fonte di un vincolo di destinazione in senso tecnico di particolari somme, tale da sottrarle all’azione espropriativa dei creditori” [Cass. Sez. Un. 13 luglio 1979 n. 4071].

“Di fronte a sentenze di condanna al pagamento di somme di denaro - prosegue la Corte - la posizione della PA è uguale a quella del privato, così come non ci sono differenze per la qualità pubblica o privata del soggetto debitore al fine della formazione del titolo esecutivo” [Cass. 5 maggio 2009, n. 10284].

Ne deriva che “a seguito della pronuncia di sentenza di condanna da parte del giudice amministrativo o del giudice ordinario, il pagamento del debito è un atto dovuto rispetto al quale la PA manca di potere discrezionale, con la conseguenza che in caso di inerzia, la situazione del creditore integra un diritto soggettivo tutelabile dinnanzi al giudice ordinario attraverso l’esecuzione forzata per espropriazione” [Cass. Sez. Un. 13 luglio 1979, n. 4071 e Cass. Sez. Un. 25 ottobre 1999, n. 740]. La non assoggettabilità all’esecuzione medesima potrebbe discendere soltanto dal fatto che le somme, in virtù di uno specifico vincolo di destinazione impresso mediante legge o atto amministrativo, concorrano a formare il patrimonio indisponibile dell’ente pubblico/Stato, mentre la mera iscrizione nel bilancio preventivo non vale di per sé a determinare l’indisponibilità. Per giurisprudenza consolidata della Corte di Cassazione infatti “i crediti della PA sono pignorabili salvo abbiano ricevuto per effetto di una disposizione di legge o di un provvedimento amministrativo, una precisa e concreta destinazione ad un pubblico servizio. In tal caso i crediti e le somme di denaro diventano indisponibili e non possono essere sottratte alla loro destinazione, e quindi sono impignorabili per il soddisfacimento di crediti di terzi verso la PA” [ex plurimis Cass.  5/5/2009 n. 10284; 12/2/2008 nr 3287].

La condicio si ne qua non posta dalla Corte è comunque che “il vincolo d’impignorabilità deve risultare da una precedente delibera della Giunta Regionale e non dalla sola iscrizione del denaro dell’Ente in bilancio” [Cass. Sez Un. 13/7/1979 n. 4071; Corte Costituzionale 21/7/1981 n. 138].

In estrema sintesi il principio che la Cassazione ha voluto affermare è che i crediti e le somme di denaro dello Stato sono pignorabili, salvo siano destinate ad un pubblico servizio o all’attuazione di una funzione istituzionale dell’amministrazione, per diposizione di legge o di un provvedimento amministrativo. Solo in presenza di questo vincolo di destinazione, le somme ed i crediti diventano patrimonio indisponibile [Cass. Sez. Un. 13/7/1979, n. 4071; Cass. 8/11/1983, n. 6597; Corte Cost. 21/7/1981, n. 138]. Conseguentemente, l’esecuzione per espropriazione è limitata ai soli crediti ed alle somme di denaro non destinate a pubblici servizi (3).

Tale disciplina ha superato anche il vaglio di costituzionalità della Consulta, che ne ha ribadito la ratio e la legittimità, in quanto finalizzata all’attuazione dell’interesse pubblico e al regolare svolgimento dell’attività amministrativa [Corte Cost. 23/4/1998, n. 142; ld. 9/10/1998, n. 350; ld. 9/10/1998, n. 353].