Quaderno del 28 giugno 2013

La legge n. 92 del 2012, pur procedendo attraverso singole modifiche formali all’articolato del D.Lgs. 181/2000 - riguardante la disciplina delle procedure di incontro tra domanda e offerta di lavoro - ha inciso in maniera sostanziale su alcuni aspetti di operatività dei servizi per il lavoro ed ha aperto di fatto alcuni rilevanti questioni problematiche in merito alla sua attuazione, che si pongono oggi al centro del confronto regionale. Ci riferiamo in particolare a due ambiti significativi di intervento della legge, che toccano il cuore del sistema dei servizi e, a cascata, dell’intero impianto dell’offerta delle politiche attive connesse:
- la nozione di stato di disoccupazione, il riconoscimento di tale status e la verifica sulla sua perdita o sospensione;
- il concetto di livelli essenziali delle prestazioni dei servizi per il lavoro e la loro modulazione in relazione alle categorie dei destinatari dei servizi.

Con le modificazioni apportate dall’articolo 4, comma 33, lettera c) della legge n. 92 all’articolo 4 del D.Lgs. 181/2000 (concernente la fattispecie della perdita dello stato di disoccupazione) si va ad incidere su parti essenziali della disciplina previgente, relative agli istituti della conservazione dello stato di disoccupazione e della sospensione dello stesso.

Con riferimento al primo istituto, viene infatti abrogata la previsione che consentiva la conservazione dello status di disoccupato in caso di svolgimento di un’attività lavorativa da cui derivi un reddito non superiore al reddito personale minimo annuale escluso da imposizione fiscale. Si tratta di una previsione derogatoria rispetto alla regola generale sancita dall’articolo 1, comma 1 lettera c) del D.Lgs. 181/2000, secondo la quale per integrare lo stato di disoccupazione occorrono due condizioni concomitanti, l’assenza  di un’occupazione e l’immediata disponibilità alla ricerca attiva della stessa. Attraverso l’abrogata disposizione, il legislatore si prefiggeva come scopo quello di non scoraggiare l’accesso in forma regolare dei disoccupati ad occasioni di lavoro di breve durata o a bassa remunerazione, consentendo altresì di non perdere i benefici connessi allo stato di disoccupazione (indennità previdenziali, benefici assistenziali, anzianità di disoccupazione). A tal proposito, ricordiamo anche che la normativa fiscale (da ultimo, la Legge finanziaria 2007) aveva individuato alcune soglie massime di reddito, distinte sulla base della tipologia contrattuale (rispettivamente, fino a 8000, 00 euro per il reddito da lavoro subordinato e fino a 4.800,00 per il reddito da lavoro autonomo), che consentivano di fatto al lavoratore, pur occupato, di conservare lo stato di disoccupazione e di conseguenza essere immediatamente disponibile anche nel corso di svolgimento dell’attività lavorativa; sotto questo profilo, la conservazione si distingueva dall’istituto della sospensione (articolo 4, comma 1, lettera d), D.Lgs. n. 181/2000), che viceversa produce la sua temporanea indisponibilità.

Nel nuovo testo della legge nazionale, la soppressione della fattispecie della conservazione dello stato di disoccupazione - salvo il richiamo operato alla stessa dall’articolo 2, comma 33 della Legge n. 92 con riguardo ai percettori dell’ASPI, con un norma di dubbia interpretazione che necessita di un chiarimento a livello nazionale - produce come conseguenza l’eliminazione di fatto dal novero dei soggetti disoccupati di coloro che svolgono qualunque attività lavorativa, anche a bassissima retribuzione o a carattere discontinuo, in primis i lavoratori autonomi e parasubordinati, con effetti molto negativi per costoro, in relazione sia al mancato accesso alle politiche attive offerte dai servizi per il lavoro, sia alla perdita del diritto alle prestazioni di welfare e agli strumenti di sostegno del reddito collegati allo stato di disoccupazione. Tutto ciò con evidenti conseguenze di carattere sociale, che andranno ad incidere ulteriormente su categorie di lavoratori già fortemente colpiti nel grave contesto di crisi economica.

Parimenti, sul versante dell’istituto della sospensione, la nuova disciplina interviene sull’articolo 4 del D.Lgs. 181/2000 sia eliminando i riferimenti temporali, sia modificando la tipologia di contratto di lavoro dalla cui accettazione deriva la sospensione dello stato di disoccupazione. Sotto il primo aspetto, il termine di durata del rapporto di lavoro (originariamente, inferiore a otto mesi ovvero quattro mesi per i giovani) viene uniformato a meno di 6 mesi; in relazione al secondo aspetto, l’accettazione di un’offerta di lavoro che dà luogo alla sospensione dello stato di disoccupazione (originariamente, a tempo determinato o lavoro in somministrazione) viene riferita esclusivamente al lavoro subordinato. Nel nuovo testo dell’articolo, pertanto, la sospensione opera solo in riferimento all’accettazione di un rapporto di lavoro subordinato di durata inferiore a 6 mesi. Anche in tale ipotesi, a ben vedere, la focalizzazione sulla tipologia del lavoro subordinato comporta l’esclusione dall’istituto della sospensione per quei lavoratori che accettino un lavoro in forma autonoma o parasubordinata, seppur di breve durata, con la connessa perdita dello stato di disoccupazione.

Alla luce della norma nazionale – che, come già anticipato, all’articolo 4 del D.Lgs. 181/2000 rimette alle Regioni la definizione dei criteri per l’adozione da parte dei servizi per il lavoro di procedure uniformi per l’accettazione dello stato di disoccupazione - l’operatività in concreto di tali nuovi principi è subordinata all’emanazione di provvedimenti regionali di attuazione nei rispettivi ambiti di riferimento, al fine di conformare agli stessi le procedure di collocamento adottate dei servizi territoriali per il lavoro. Pertanto, come confermato in una nota del ministero del Lavoro del luglio 2012, le amministrazioni regionali sono chiamate ad adeguare i propri sistemi di collocamento, modificando gli atti di indirizzo e/o i provvedimenti amministrativi un tempo emanati in attuazione del D.Lgs. 181/2000, nelle modifiche arrecate dal D.Lgs. 297/2002.

In questa direzione, la consapevolezza circa gli effetti negativi derivanti dalla stretta applicazione della norma nazionale in termini di disparità di trattamento tra le diverse categorie dei lavoratori, unitamente all’esigenza di non aggravare ulteriormente tali situazioni di squilibrio introducendo sul territorio criteri e procedure eterogenee, hanno portato le Regioni e le Province autonome ad approvare in Conferenza delle Regioni il 22 novembre 2012 un documento di Linee guida condivise, per una regolazione il più possibile unitaria della materia. Attraverso le Linee  guida le Regioni - pur esprimendo una sostanziale non condivisione della ratio della norma ed anzi auspicando una sua revisione - mirano ad assicurare nei territori un sufficiente grado di omogeneità e raccordo amministrativo, mediante l’individuazione di alcuni elementi comuni di disciplina, da recepire negli emanandi provvedimenti di attuazione, il cui termine di adozione viene concordemente prorogato fino al 30 giugno 2013 per coordinare lo “start up” delle nuove regole e assicurare, in tal modo, un’adeguata dimensione di sistema.
Il tema, avendo carattere di urgenza, si pone oggi al centro di un vivace confronto interstituzionale, politico e tecnico, nell’ambito del quale le Regioni si sono fatte portavoce dell’istanza al ministro del Lavoro di una revisione sostanziale di questa parte della legge n. 92,  tesa a reintrodurre, almeno in parte, i precedenti istituti e criteri operativi. Il governo, nelle ultime occasioni di confronto, ha condiviso i rilievi mossi dalle Regioni, impegnandosi ad apportare con tempestività le auspicate modifiche normative. Nelle more di tale intervento legislativo, e in vista dell’imminente scadenza del termine per l’adozione dei provvedimenti regionali a partire dal 1° luglio 2013, è stata concordata sul piano politico una sospensione dell’attività di adeguamento regionale alla disciplina della legge n. 92, dilazionando pertanto ulteriormente la messa in operatività delle nuove regole sullo stato di disoccupazione. Ciò anche al fine di non creare confusione e disagio presso gli operatori e presso gli utenti dei servizi per il lavoro, che con l’avvicendarsi delle normative, nazionali e territoriali, in un breve lasso di tempo si vedrebbero destinatari di discipline radicalmente diverse in merito ai medesimi istituti. Nel momento in cui scriviamo, la situazione appare dunque in fieri.