Quaderno del 22 dicembre 2017

Il disegno territoriale dei servizi per l’impiego, con la corretta imputazione di ruoli, compiti e funzioni, è una pagina ancora da completare.

La legge nazionale (articolo 11, comma 1, lettera a) e articolo 18 del D.Lgs. n. 150/2015) ha assegnato alla responsabilità delle Regioni la garanzia dell’esistenza e della funzionalità dei CPI, chiamati ad erogare nei confronti dei cittadini un complesso di rilevanti misure di politica attiva, che si configurano come LEP - Livelli Essenziali delle Prestazioni (articolo 28 del D.Lgs. n. 150/2015). Sempre la legge nazionale affida ad un decreto ministeriale la specificazione di tali LEP (articolo 2 del D.Lgs. n. 150/2015), come ad un decreto ministeriale viene rimandata l’individuazione dei criteri per l’accreditamento dei servizi per il lavoro (articolo 12 del D.Lgs. 150/2015), ai fini della corretta interazione tra soggetti pubblici e soggetti privati. Entrambi i provvedimenti devono essere adottati previa intesa della Conferenza Stato – Regioni. Al ministero del Lavoro, su proposta dell’ANPAL, è invece demandato il provvedimento in materia di individuazione dei parametri e di regolazione della congruità dell’offerta di lavoro (articolo 25 del D.Lgs. n. 150/2015) (7).

La definizione del modello organizzativo, che ha impegnato fino ad oggi le istituzioni, è quindi solo una parte del ragionamento, poiché occorre determinare le regole per un funzionamento efficace del servizi, a garanzia dell’omogeneità e qualificazione del sistema in una dimensione nazionale. Occorre, inoltre, stimolare la positiva integrazione tra soggetti pubblici e soggetti privati, nell’ambito di una rete di strutture ed interventi che deve rispondere a requisiti di qualità, affidabilità, sicurezza e trasparenza dell’azione amministrativa.

L’esperienza su entrambi i livelli di ragionamento soccorre ed è una buona bussola per indicare la via maestra.

Le Regioni dai tempi del decentramento amministrativo (con il D.Lgs. n. 469/1997) e, a seguire, del decentramento legislativo (con la legge n. 3/2001 di riforma del Titolo V, parte seconda della Costituzione) hanno definito, programmato e regolato nei rispettivi territori la cornice di riferimento del mercato del lavoro e dei servizi per l’impiego pubblici e privati, svolgendo una funzione di indirizzo e coordinamento della rete delle strutture operative (i CPI provinciali ed i soggetti pubblici/privati accreditati in conformità alle normative regionali, ai sensi del D.Lgs. n. 276/2003). In questo ambito, si è registrato anche un impegno sul versante della qualificazione e della standardizzazione dei servizi. Vero è che in un’esperienza consolidata in quasi un ventennio, prima dell’intervento di riordino operato dal Jobs Act, si riscontrano luci e ombre, con differenze sul piano gestionale dei servizi, oltre che dei modelli organizzativi; in questo ambito, a pratiche di eccellenza, riscontrabili in alcune realtà regionali, si sono affiancati alcuni ritardi e debolezze in altri contesti.

Ad ogni modo, tale esperienza, nei suoi lati positivi e nelle lezioni apprese circa le criticità da evitare, non è andata dispersa, ma è stata capitalizzata nel momento in cui le Regioni, nella nuova stagione dei servizi, si sono sedute al tavolo tecnico e politico con le amministrazioni centrali per discutere sul contenuto dei provvedimenti da adottare in merito ai LEP dei servizi per il lavoro ed in merito al loro regime di accreditamento, in una dimensione di sistema nazionale teso a superare i dislivelli ma, al contempo, a difendere e valorizzare le peculiarità.

Nella proposta che le Regioni, nel mese di luglio di questo anno, hanno elaborato e sottoposto all’attenzione del ministro del Lavoro si affronta in un’ottica integrata la riflessione in merito, rispettivamente:

- alla pianificazione congiunta delle politiche del lavoro in un perimetro di governance interistituzionale condivisa;

- alla specificazione dei LEP dei servizi per il lavoro, da garantire in modo uniforme ai cittadini ed alle imprese;

- alla declinazione dei criteri comuni per l’accreditamento dei servizi, ai fini di un corretto e positivo rapporto tra pubblico e privato.

Si tratta, infatti, di aspetti complementari ed inseparabili, che attengono tutti alla definizione delle regole del sistema e della conseguente “cassetta degli attrezzi” per il funzionamento dei servizi pubblici e privati del lavoro.

La proposta delle Regioni si è sviluppata con l’intento di procedere insieme all’amministrazione centrale secondo uno spirito di leale collaborazione, che va oltre il netto riparto delle competenze, per affrontare con più forza e comune impegno la sfida di far funzionare in Italia le infrastrutture del mercato del lavoro. Di fatto, tale impostazione ha guidato l'approfondimento tecnico e politico per la redazione delle bozze dei due provvedimenti ministeriali, rispettivamente, ex articolo 2 ed ex articolo 12, comma 1 del D. Lgs. n. 150/2015.

Il lavoro sui due DM ha trovato finalizzazione in sede di Conferenza Stato - Regioni, con l’Intesa del 21 dicembre 2017, sopraggiunta a seguito di un lungo confronto tecnico e politico, culminato nella stesura di un testo normativo che rappresenta un buon punto di equilibrio e mediazione tra le istanze.

Entrambi i provvedimenti, infatti, si basano su un approccio di sostenibilità del sistema, accanto all’obiettivo di un suo miglioramento omogeneo e complessivo.

Ha giovato al confronto, tecnico e politico, il consolidato di prassi e regolamentazioni già presenti nei territori regionali, così come la consapevolezza dei possibili vulnus sistemici.

Così, nel caso dei LEP, sono state codificate e declinate le prestazioni che i CPI dovranno assicurare alle persone disoccupate ed alle imprese, partendo dalla cornica normativa nazionale – che contempla anche il recente D. Lgs. n. 81/2017 in materia di lavoro autonomo - e tenendo conto dell’esigenza di descrivere in modo chiaro la tipologia ed il flusso di attività per la presa in carico e per l’erogazione delle misure di politica attiva ai diversi beneficiari, con i singoli output e outcome e con i diversi step del percorso personalizzato costruito per ciascun utente. In questo lavoro, sono state messe a fattor comune le riflessioni tecniche già avviate negli anni sul versante della qualificazione dei servizi, alla luce della nuova normativa di riordino degli stessi e della necessità di individuare un sistema omogeneo di prestazioni essenziali, lasciando all’autonomia dei territori gli standard organizzativi dei servizi.

D’altra parte, l’approfondimento, lungo e serrato, sul tema dell’accreditamento non ha potuto che svilupparsi se non partendo da una sintesi ragionata degli elementi qualificanti gli esistenti sistemi regionali di accreditamento, nell’intenzione di preservare la qualità del modello ed evitare, al contempo, la sovrapposizione dei livelli nazionale e regionale di intervento e, di conseguenza, la ridondanza delle politiche. Sono stati così individuati i requisiti di ammissibilità giuridici e strutturali, comuni a tutti sistemi di accreditamento, e i requisiti aggiuntivi che ogni sistema di accreditamento, nell’ambito delle proprie specificità territoriali, può prevedere con riferimento al numero delle sedi operative, alla solidità economica, all’affidabilità ed all’esperienza e professionalità degli addetti.

Analogamente, con l’Accordo espresso nella seduta della Conferenza Unificata del 21 dicembre trova finalizzazione anche il Piano di Rafforzamento dei servizi per il lavoro, previsto dall’articolo 15, comma 1, del DL n. 78/2015 e richiamato nei due Accordi Quadro in materia di politiche attive (8). Il Piano di Rafforzamento, come noto, è volto a migliorare lo stato di erogazione delle misure di politica attiva nei confronti dei cittadino, mediante un utilizzo coordinato delle risorse della programmazione operativa regionale e nazionale. L’obiettivo è definire un quadro comune di riferimento, per orientare l’utilizzo delle risorse verso obiettivi concordati per il miglioramento e la qualificazione dei servizi per l’impiego, rafforzandone la base professionale, con l’immissione di 1000 operatori aggiuntivi - cui si sommeranno altri 600 operatori con profili legati al sociale per la presa in carico multidimensionale degli utenti destinatari di strumenti di inclusione attiva - a valere sulle risorse della programmazione operativa nazionale (9). Ciò sempre nel rispetto costante delle regole che presiedono l’utilizzo dei fondi europei e nell’alveo del principio di addizionalità degli stessi.

Le Regioni, sia nel lungo iter di stesura del Piano, sia in sede di espressione del parere presso la Conferenza Unificata, riunitasi già a maggio 2017, avevano ribadito l’importanza di pervenire all’approvazione del Piano, giunto ormai ad una formulazione condivisa, al contempo sottolineando la necessità di mantenere correlati ed integrati ambedue i piani: la stabilizzazione con risorse ordinarie nazionali del sistema e la sua crescita in una prospettiva futura. In questa logica, l’adozione del piano era stata “sospesa” in attesa che, con la legge di bilancio, si definissero le condizioni strutturali per la messa a regime.

Oggi che il Piano è stato perfezionato con l’Accordo, si apre di fatto una nuova fase di potenziamento dei servizi per l’impiego che, necessariamente, richiederà la congruità dei tempi e delle procedure da definire e porre in essere. A tal riguardo, già durante il negoziato con le amministrazioni centrali e, da ultimo, in sede di Conferenza, le Regioni hanno sottolineato l’esigenza di poter contare sulla massima autonomia e flessibilità organizzativa nel percorso di assunzione e allocazione delle risorse umane aggiuntive, valorizzando a tal fine le esperienze già in atto sui territori (tra cui, ad esempio, gli affidamenti di servizi a società in house ed il ricorso ad appalti). Parimenti hanno ribadito la necessità di mantenere una prospettiva unitaria rispetto all’intero complesso dei nuovi operatori addizionali, prevedendo modalità integrate nei canali e nelle procedure selettive, anche con riferimento ai profili professionali legati al welfare. Sarà, comunque, la convenzione bilaterale da sottoscrivere tra la singola amministrazione regionale e l’ANPAL che guiderà nel dettaglio tale percorso, sul piano organizzativo e finanziario.

Una volta delimitato il terreno, definite le regole del gioco, approntate le risorse e gli strumenti e, soprattutto, rafforzata la squadra, i tempi sembrerebbero maturi per iniziare veramente a giocare un nuova partita delle politiche attive, dove le Regioni e i loro “nuovi” servizi per l’impiego dovranno svolgere un ruolo da protagonisti, in raccordo con le funzioni assegnate dalla legge all’ANPAL, nell’ambito di una governance condivisa.

Il 2018 si configura, tuttavia, ancora come un anno di passaggio per l’entrata a regime di tutti gli elementi di novità descritti. L’impegno profuso da tutte le amministrazioni per arrivare fin qui è stato considerevole e non scontato; molto resta ancora da fare, per far davvero decollare i servizi con nuove, più solide basi e con rinnovati obiettivi, nell’ambito di un quadro di riferimento comune.