Quaderno del 31 ottobre 2014

Le “Linee guida in materia di tirocini per persone straniere residenti all’estero” sono state approvate lo scorso 5 agosto in sede di Conferenza Stato - Regioni. Il provvedimento, frutto della collaborazione tra i ministeri Lavoro e Politiche sociali, Interno, Affari esteri, Regioni e Province autonome si pone il generale obiettivo di rendere più selettiva la programmazione dei flussi di ingresso per motivi di lavoro, rendendoli numericamente più contenuti e qualificati, a partire da un maggiore collegamento alla reale domanda di lavoro. Ed è proprio in tale ottica che i diversi attori istituzionali hanno partecipato ad un percorso di approfondimento, diretto da un lato a prevenire l’uso distorto e/o l’abuso dell’istituto degli ingressi per motivi di tirocinio e, dall’altro, a favorire le relazioni con i Paesi terzi ed i processi migratori legati ad una domanda di lavoro di medio–alta qualificazione e a percorsi di mobilità circolare, anche in stretto collegamento con l’obiettivo di dare attuazione alla nuova programmazione triennale degli ingressi per tirocinio, recentemente prevista con il Dl 28 giugno 2013, n. 76, convertito in legge 9 agosto 2013, n. 99. Gli elementi di criticità individuati nella fase iniziale del confronto che hanno guidato la riflessione sono i seguenti:

• Criticità legate alla stratificazione di competenze ed alla sovrapposizione di normative statali (per quanto concerne il tema degli ingressi e del soggiorno nel territorio nazionale) e regionali (rispetto alla materia della formazione professionale e dei tirocini in senso stretto).

• Prassi disomogenee a livello territoriale. Fra regione e regione esistono differenze per quanto concerne, innanzitutto, l’emanazione di una specifica normativa in materia, così come relativamente alle modalità di apposizione del visto regionale sui progetti di tirocinio, al relativo sistema di controllo e di monitoraggio, etc.

• Difficoltà nell’interpretazione della normativa nazionale in materia di immigrazione. Si considerino, ad esempio, le differenti interpretazioni adottate a livello territoriale della locuzione normativa di tirocini «funzionali al completamento di un percorso di formazione professionale» (art. 40, co. 9, lett. a), del D.P.R. 394/1999).

• Uso distorto ed elusivo dell’istituto. Dall’ufficio Visti del M.A.E. sono stati segnalati casi di documentazione falsa o contraffatta presentata a supporto di richieste di visto di ingresso o, ancora, casi in cui la procedura d’ingresso per tirocinio risulta diretta a raggirare le diverse forme di ingresso per motivi di lavoro previste dal Testo unico per l’Immigrazione (D.lgs. 286/1998), consentendo l’ingresso in Italia a cittadini stranieri per lo svolgimento di vere e proprie prestazioni lavorative, anziché per motivi di formazione professionale.

Con riferimento a quanto elencato il primo passo è stato quello di procedere ad una attenta disamina della normativa vigente in materia, definendo in modo chiaro la ripartizione di competenze fra amministrazioni interessate e l’ambito di applicazione delle normative statali e di quelle regionali. In merito, bisogna evidenziare come le nuove Linee guida per i tirocini degli stranieri residenti all’estero si situano in stretta continuità con quanto già normato all’interno delle Linee guida in materia di tirocini approvate dalla Conferenza Stato, Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano il 24 gennaio 2013 contenendo, per l’appunto, un espresso rinvio per tutto quanto non espressamente regolato nel documento alle normative regionali di recepimento.

Il secondo passo è stato quello di andare a definire i contenuti specifici del provvedimento nell’ottica di portare a fattor comune quanto già prodotto, fornendo così un riferimento condiviso ed uniforme a livello nazionale. Quanto fin qui esposto attiene il metodo di lavoro utilizzato per la redazione del documento. Con riferimento al merito, invece, il provvedimento è destinato alle persone straniere che attestano un percorso di formazione professionale da completare con un tirocinio in Italia, inclusi i disoccupati e gli inoccupati, ai sensi del combinato disposto dell’art. 27, c. 1, lett. f) del D.lgs. 286/98 e dall’art. 40, c. 9, lett. a) del D.P.R. 394/99. Sono esclusi dall’oggetto delle Linee guida, approvate lo scorso 5 agosto, i tirocini da attivare a favore di cittadini comunitari e di stranieri non appartenenti alla UE già regolarmente soggiornanti in Italia, a cui si applicano integralmente le normative regionali vigenti in materia di tirocini formativi. Questo perché l’art. 8 del D.M. 25 marzo 1998, n. 142, “Regolamento recante norme di attuazione dei princìpi e dei criteri di cui all'articolo 18 della legge 24 giugno 1997, n. 196, sui tirocini formativi e di orientamento”, e, ancor più nello specifico, all’art. 2 del D.M. 22 marzo 2006 sulla normativa nazionale e regionale in materia di tirocini formativi e di orientamento per i cittadini non appartenenti all'Unione europea, viene stabilito che: «Ai cittadini non appartenenti all'Unione europea regolarmente soggiornanti in Italia si applica integralmente la normativa regionale vigente in materia di tirocini formativi e di orientamento o, in difetto, la regolamentazione contenuta nel decreto ministeriale 25 marzo 1998, n. 142. Il rispettivo progetto di tirocinio formativo e di orientamento deve contenere l'indicazione della carta o del permesso di soggiorno di cui è munito il cittadino straniero con la specificazione del relativo numero, del motivo per il quale è stato concesso, della data di rilascio e di quella di scadenza.» Al momento le normative regionali sono rappresentate dalle delibere attuative delle Linee guida approvate in sede di Conferenza Sato, Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano il 24 gennaio 2013. La durata del tirocinio, per questa tipologia di destinatari, è compresa tra un minimo di tre mesi e un massimo di 12 mesi, proroghe comprese. Il tirocinio deve comunque essere attivato entro 15 giorni dalla richiesta del permesso di soggiorno. Per quanto attiene, invece, i soggetti promotori e i soggetti ospitanti si fa esplicito rimando alle Linee guida del 24 gennaio 2013 inserendo però l’obbligo aggiuntivo, per il soggetto ospitante, di fornire al tirocinante idoneo vitto e alloggio, secondo la regolamentazione nazionale. Per ciò che attiene il progetto formativo, si prevede la necessità di andare a realizzare specifiche ed adeguate unità formative finalizzate sia alla conoscenza della lingua italiana a livello A1, qualora non sia già posseduta, sia all’acquisizione di competenze relative all’organizzazione e sicurezza del lavoro, ai diritti e ai doveri dei lavoratori e delle imprese. Si passa, quindi, ai contenuti di maggiore importanza relativi alla procedura per l’apposizione del visto regionale sul progetto di tirocinio e al rilascio del visto di ingresso per motivi di tirocinio. Come è stato già evidenziato, il provvedimento nasce principalmente dalla constatazione di un uso distorto ed elusivo dell’istituto consentendo l’ingresso in Italia a cittadini stranieri per lo svolgimento di vere e proprie prestazioni lavorative, anziché per motivi di formazione professionale. Non bisogna infatti dimenticare come le Linee guida in oggetto siano strettamente legate alla programmazione triennale degli ingressi per tirocinio, prevista con il Dl 28 giugno 2013, n. 76, convertito in legge 9 agosto 2013, n. 99.

All’art. 9, co. 8, si prevede che: “Il contingente triennale degli stranieri ammessi a frequentare i corsi di  formazione  professionale  ovvero  a  svolgere  i  tirocini formativi ( ai sensi dell'articolo 44-bis, comma 5,  del  decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394 è determinato con decreto del Ministro del lavoro e  delle  politiche  sociali,  di concerto con i Ministri dell'interno e degli affari  esteri, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome (di Trento e di Bolzano) da emanarsi ogni tre anni, entro il 30 giugno dell'anno successivo al triennio. In sede di prima applicazione della presente disposizione, le rappresentanze diplomatiche e consolari, nelle more dell'emanazione del decreto triennale di cui al presente comma e, comunque, non oltre il 30 giugno di ciascun anno non ancora coperto dal decreto triennale, rilasciano i visti di cui all'articolo 44-bis, comma 5, del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394, previa verifica dei requisiti previsti dal medesimo comma 5.  Il numero di tali visti viene portato in detrazione dal contingente indicato nel decreto triennale successivamente adottato.  Qualora il decreto di programmazione triennale non venga adottato entro la scadenza stabilita, il Ministro del lavoro e delle politiche sociali può provvedere, in via transitoria, con proprio decreto annuale nel limite delle quote stabilite nell'ultimo decreto emanato. Lo straniero in possesso dei requisiti previsti per il rilascio del visto di studio che intende frequentare corsi di formazione professionali ai sensi dell'articolo 44-bis, comma 5, del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394 può essere autorizzato all'ingresso nel territorio nazionale, nell'ambito del contingente triennale determinato con il decreto di cui alla presente disposizione. Dall'attuazione del presente comma non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”.

Il previsto decreto per la “Programmazione quote per la determinazione del contingente triennale 2014-2016 (ai sensi dell’art. 9, comma 8, della legge 99/2013), relativo all’ingresso di cittadini stranieri non comunitari ammessi a frequentare corsi di formazione professionale (ai sensi dell’art. 44 –bis, comma 5, del D.P.R. n. 394/99) e a svolgere tirocini formativi di orientamento (ai sensi dell’art. 40, comma 9, lett. a) del D.P.R. n. 394/99)” è stato approvato in sede di Conferenza Stato - Regioni il 12 giugno 2014 e prevede l’ingresso di:

• 7.500 unità per la frequenza a corsi di formazione professionale, finalizzati al riconoscimento di una qualifica o alla certificazione delle competenze acquisite di durata non superiore a 24 mesi, organizzati da enti di formazione accreditati secondo le norme regionali in attuazione dell’Intesa tra Stato e Regioni del 20 marzo 2008.

• 7.500 unità per lo svolgimento di tirocini formativi e di orientamento attivati dai soggetti promotori individuati dalle discipline regionali in materia di tirocini extracurricolari e di orientamento così come previsto dal D.M. del 22 marzo 2006, in funzione del completamento di un percorso di formazione professionale.

La determinazione del contingente complessivo di 15.000 unità per il triennio 2014-2016 è stata effettuata dalla Direzione generale dell’immigrazione del ministero del Lavoro e delle Politiche sociali sulla base dello storico relativo ai visti di ingresso, rilasciati dalle rappresentanze diplomatico-consolari. Bisogna evidenziare come il dettagliato processo di apposizione del visto regionale e di successivo rilascio del visto di ingresso per motivi di tirocinio sia, ad oggi, una procedura che si svolge prevalentemente su supporto cartaceo. Le stesse Linee guida, nell’Allegato 2, prevedono che l’iter procedurale venga progressivamente informatizzato tramite la costituzione di una apposita “Piattaforma informatica a supporto della semplificazione della procedura di rilascio del visto d’ingresso per motivi di tirocinio e del monitoraggio degli ingressi”. Tale strumento permetterà lo scambio e la messa a disposizione, in un unico ambiente informatico, dei dati relativi alla procedura di ingresso per tirocinio, soddisfacendo una pluralità di interessi facenti capo alle diverse amministrazioni coinvolte e nello specifico:

• migliorando l’efficacia, l’efficienza e la tempestività dei controlli dei Consolati all’estero ai fini del rilascio del visto d’ingresso;

• prevenendo e contrastando le falsificazioni e gli abusi nell’utilizzo della procedura di ingresso per tirocinio;

• riducendo i tempi per il rilascio del visto d’ingresso;

• consentendo di monitorare i dati relativi al contingente triennale per tirocinio;

• promuovendo una applicazione non solo corretta, ma anche uniforme dell’istituto in questione a livello nazionale.