prima pagina indice del numero stampa questa pagina esporta in pdf Quaderno del 30 giugno 2014

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Il semestre europeo, i protagonisti e il funzionamento

di Cecilia Cellai, Mariella Bucciarelli
Settore Sviluppo Sostenibile - Tecnostruttura

Gli Stati membri dell’Unione europea nel 2010 hanno istituito, nell’ambito di una più ampia riforma della governance economica europea, il semestre europeo, cioè un ciclo di coordinamento delle politiche economiche e di bilancio. 

Data la situazione di crisi che ha coinvolto l’intero territorio europeo, si è reso necessario rafforzare le procedure di governance e coordinamento delle politiche dei diversi Stati membri per contribuire a garantire convergenza e stabilità in tutta la UE, in materia di bilancio, crescita ed occupazione, tenendo conto degli obiettivi e delle norme convenute a livello europeo. Il semestre quindi ha come scopo quello di garantire la sostenibilità delle finanze pubbliche in linea con il patto di stabilità e crescita, definire riforme strutturali che promuovano la crescita economica e l’occupazione, prevenire squilibri macroeconomici eccessivi nella UE. A tale scopo è stato definito un preciso calendario.

Il ciclo di coordinamento del semestre europeo inizia a novembre con una fase preparatoria nella quale la Commissione analizza la situazione dell’anno precedente, elaborando due documenti fondamentali rispetto che gli Stati membri sono invitati a tenere in considerazione nella definizione delle politiche economiche per l’anno successivo: l’Analisi annuale della crescita - Annual growth survey e la Relazione sul meccanismo di allerta, che passa in rassegna gli sviluppi macroeconomici nei singoli Paesi della UE e sulla base della quale la Commissione può decidere di condurre un esame approfondito della situazione nei paesi in cui si ritiene che il rischio di possibili squilibri macroeconomici sia elevato.

Una fase successiva, che va da gennaio a marzo, in cui vengono formulati orientamenti politici, prevede prima la discussione dell'Analisi annuale della crescita nelle varie formazioni del Consiglio della UE (ad esempio Consiglio "Occupazione, politica sociale, salute e consumatori", Consiglio "Economia e finanza") con la formulazione di orientamenti e conclusioni, poi, nel mese di marzo, la definizione di orientamenti politici da parte del Consiglio europeo. Tali orientamenti politici dovranno essere tenuti in considerazione dagli Stati membri per la preparazione dei Programmi nazionali di stabilità e convergenza e dei Programmi nazionali di riforma. Inoltre la Commissione pubblica gli esami approfonditi degli squilibri macroeconomici, condotti in quegli Stati dove il rischio è stato considerato elevato, e può formulare Raccomandazioni per la correzione di tali squilibri.

A partire dal mese di aprile, fino a luglio, si apre un’ulteriore fase in cui:

• entro il mese di aprile gli Stati membri presentano i programmi di stabilità e convergenza (che delineano la strategia a medio termine in materia di bilancio) e i programmi nazionali di riforma (che delineano le riforme strutturali con particolare attenzione alla crescita e all’occupazione);

• a maggio la Commissione europea valuta i programmi nazionali e presenta Raccomandazioni specifiche per Paese;

• a giugno-luglio il Consiglio della UE discute il progetto di raccomandazioni specifiche per Paese e adotta la loro versione definitiva, che viene presentata al Parlamento europeo per l'approvazione;

• dal mese di luglio, gli Stati membri nel processo decisionale nazionale sul bilancio nazionale dell'esercizio successivo devono tener conto delle Raccomandazioni adottate dal Consiglio della UE. 

Alla fine dell'anno il ciclo ricomincia, quando la Commissione traccia un quadro della situazione economica nella sua Analisi annuale della crescita per l'anno successivo.

Uno degli elementi di novità introdotti dal semestre europeo riguarda proprio la definizione di un calendario, che ha consentito da un lato di sincronizzare la tempistica di relazioni e valutazioni in materia di politica economica e di bilancio a livello di UE; dall’altro ha consentito a ciascuno Stato membro di avere una valutazione da parte del Consiglio sui singoli Programmi di bilancio e di riforma prima che questi vengano presentati ai parlamenti nazionali. In questo modo il semestre fornisce un contributo agli Stati membri fin dalle prime fasi della loro programmazione delle politiche nazionali. Un altro elemento di novità è quello di aver aggiunto un nuovo componente nel coordinamento delle politiche: la sorveglianza degli squilibri macroeconomici degli Stati membri, cioè l’identificazione tempestiva di rischi di sviluppo macroeconomici insostenibili che contribuisce ad evitare l'emergenza e consente di correggerli nel momento in cui si verificano. La procedura sugli squilibri macroeconomici è stata introdotta nel 2011 (con il cosiddetto "six-pack" -  sei atti legislativi della UE) e ulteriormente incrementata nel 2013 (“two pack”); l’insieme di questi atti legislativi consente di rendere più efficaci sia la procedura del semestre europeo, rafforzandone la governance economica, sia la parte preventiva e correttiva del Patto di stabilità e crescita.

Il semestre europeo è il contesto istituzionale entro il quale si sta sviluppando il processo con cui “rendere verdi” - e quindi sensibilmente pro-attive ai temi ambientali e dello sviluppo sostenibile – le politiche economiche degli Stati membri. Gli Stati presidenti di turno stanno prevedendo nelle loro agende strategiche semestrali l’opportunità che i principi ambientali e le relative politiche concorrano alle sfide poste alla politica economica della Ue, andando oltre le definizioni convenzionali di crescita e prosperità economiche. Uso efficiente delle risorse, riforme fiscali, economia circolare, cambiamenti climatici, protezione ambientale e gli altri temi correlati sono argomenti sempre più ricorrenti nei programmi del semestre. A promuovere questa “crescita verde e sostenibile” del semestre europeo contribuiscono da una lato le Istituzioni europee con le annuali Raccomandazioni specifiche per Paese; dall’altro gli Stati membri che, con i loro Programmi nazionali di riforma, coniugano i moniti delle Raccomandazioni annuali con gli obiettivi della Strategia Europa 2020, in cui i temi ambientali e della sostenibilità permeano buona parte dei target da raggiungere.

Dal 1° luglio 2014 prenderà avvio il semestre europeo di Presidenza italiana, che coinciderà tra l’altro col rinnovo delle istituzioni dell’Unione europea. Questa costituirà l’occasione per intraprendere un nuovo orientamento rispetto alle politiche europee, che guideranno il quinquennio della legislatura. Il semestre di Presidenza italiana, peraltro, costituirà la sede naturale dove dare luogo ad un dialogo costante e risolutivo rispetto ad alcune strategie fondamentali per la crescita dell’Unione europea, quali: il miglioramento della politica economica; il rinnovo della Strategia Europa 2020; una sessione del “Pacchetto Clima –Energia 2030”, cruciale anche per le rilevanti implicazioni in relazione all’uso circolare delle risorse, all’abbattimento dell’anidride carbonica, all’incremento delle fonti rinnovabili, al potenziamento dell’efficienza energetica.

 

In allegato due schemi che illustrano sinteticamente i soggetti istituzionali che operano nel semestre europeo e le scadenze dei lavori (fonte: © Unione europea, 2013).

Documento allegato: schema-calendario-semestre-europeo
Documento allegato: schema-protagonisti-semestre-europeo