Quaderno del 26 giugno 2015

Con questo articolo ripercorriamo, partendo dalle indicazioni delle istituzioni europee di impulso delle politiche territoriali, alcuni ambiti in cui la Multilevel Governance - MLG si configura come un’innovazione da perseguire. Il tema è certamente molto caldo, portato avanti con la revisione della Strategia Europa 2020, considerando che la medesima strategia non prevede una grande partecipazione dei diversi livelli di governo, sia a livello decisionale che programmatico ed esecutivo (per esempio nell'implementazione delle “Iniziative Faro”- Flagship Initiatives). Diamo di seguito un quadro dell'argomento, tracciando alcuni collegamenti con alcune politiche messe in campo dall'Unione Europea.

Cos’è la Multilevel Governance

Si tratta della tipologia di creazione di politiche pubbliche usata dall’Unione Europea, unica al mondo. Prevede la partecipazione del livello sovranazionale (rappresentato dalla stessa UE), nazionale e sub-nazionale (regionale e comunale) nelle fasi sia decisionale che di attuazione. A partire dagli anni ‘80 con il c.d. processo di devolution (avviato in Regno Unito dal premier Thatcher), i governi nazionali hanno “perso” parte dei loro poteri trasferendoli ad istituzioni di rango sub-statale più vicine al cittadino. Questa decentralizzazione delle politiche pubbliche si è sposata positivamente con la tipologia di governance scelta dall’Unione Europea, che nello stesso periodo allargava la sua sfera di competenza e di importanza (sia con l’allargamento stesso della Comunità, poi diventata Unione, sia con l’aumento del bilancio europeo). Tuttavia ci sono ampie zone della creazione di politiche pubbliche, per le quali la partecipazione degli enti regionali e territoriali è minima e comunque non ispirata all’impostazione generale dalla Governance Multilivello.

Il contesto di riferimento

Il Comitato delle Regioni (CoR), l’Istituzione dell’Unione Europea che più riflette gli interessi degli enti territoriali, ha pubblicato un documento che vuole essere, allo stesso tempo, una sorta di guida e di accordo tra le parti sul tema in oggetto. Si tratta della c.d. Carta della Governance Multilivello in Europa (Charter for Multilevel Governance in Europe), adottata il 3 aprile 2014 e aperta alla sottoscrizioni di Città e Regioni dell’UE dal 9 maggio dello stesso anno. Essa definisce alcuni principi fondamentali che dovrebbero ispirare ogni politica pubblica nell’UE: il principio di sussidiarietà, il principio di proporzionalità, il partenariato, la partecipazione, la coerenza delle politiche, le sinergie di bilancio, la tutela a più livelli dei diritti fondamentali e la mentalità europea.

Analizziamo alcuni di questi principi più in dettaglio e in chiave MLG. Il Comitato delle Regioni propone che la Strategia Europa 2020 rinnovata sia basata su un più forte partenariato e una maggiore appropriazione (c.d. “ownership”) da parte di tutti i livelli di governo, introducendo una dimensione territoriale, una maggiore trasparenza e responsabilità. Considerando che, nell'Unione europea, molte competenze e responsabilità sono ripartite tra i diversi livelli di governo, si riconosce la necessità di lavorare in partenariato per raggiungere l'obiettivo di una maggiore coesione economica, sociale e territoriale in Italia e in Europa. L'obiettivo di un tale cambiamento sarebbe quello di collegare Regioni e Città in tutto il continente, promuovendo al tempo stesso un partenariato multi-attoriale con soggetti della società civile (parti sociali, Università, ONG, ecc). In linea con il principio di sussidiarietà, per cui le decisioni vanno prese al livello più efficace e più vicino possibile ai cittadini, bisogna attribuire grande importanza allo sviluppo congiunto di soluzioni politiche che rispecchino le esigenze dei cittadini stessi.

L’occasione offerta dalla revisione della Strategia Europa 2020

La creazione da parte del Comitato delle Regioni di questo quadro di riferimento è strettamente collegata al processo di revisione di medio termine della Strategia Europa 2020. La conclusione della revisione era prevista entro il primo semestre 2015, ma molti osservatori si aspettano che raggiungerà un punto di svolta solo al termine del prossimo Semestre di presidenza lussemburghese (luglio-dicembre 2015). La Commissione Europea presieduta da Jean-Claude Juncker, insediatasi nel novembre 2014, ha fissato fin da subito 10 priorità, dimostrando di non volersi dedicare a nient’altro al di fuori di esse (1). Tuttavia, si può presupporre che in Commissione si cercherà di imprimere un passo deciso alle modifiche che la Strategia, arrivata pressoché a metà del suo corso, necessita fortemente (2).

Si è scelto, pertanto, di sfruttare il tema caldo della revisione della Strategia Europa 2020, come spunto per affrontare a tuttotondo gli aspetti positivi di un maggiore coinvolgimento territoriale nella stessa, dove la governance multilivello riveste il ruolo di fil rouge tematico ricorrente per condurre ad esiti ottimali/positivi le istanze territoriali.  Bisogna, tuttavia, tener bene presente quanto l’implementazione della Strategia - principalmente attraverso le strategie settoriali prioritarie “Iniziative Faro” - sia stata una responsabilità esercitata dal binomio istituzioni europee - governi centrali. Non è ancora avvenuto, per così dire, il grande coinvolgimento delle Regioni come avviene per la gestione dei Fondi Strutturali. Pur considerando tutto ciò, partiamo da una certezza che serve a quantificare l’importanza che le istituzioni sub-statali rivestono nel bilancio UE: due terzi degli investimenti di provenienza europea vengono gestiti da enti territoriali (3).

Le proposte di correttivo della Strategia Eu 2020

Per iniziare nella disamina dei vari punti oggetto di modifica, il punto di partenza non può che essere la “Dichiarazione di Atene sulla Revisione Intermedia della Strategia Europa 2020 – Una visione territoriale per la crescita e l’occupazione” del 7 marzo 2014. Ricordiamo, peraltro, che la Dichiarazione è stata il preambolo per la stesura della “Carta della Governance Multilivello in Europa” da parte dello stesso CoR. La Dichiarazione si è prefissata il compito di indicare i correttivi alla Strategia per un migliore coordinamento di tutti i livelli territoriali di governo. Le modifiche richieste vogliono innovare la Strategia sia nella forma che nella sostanza, per far sì che la Commissione eviti di interfacciarsi agli enti territoriali e regionali considerandoli degli “stakeholder”. Qui di seguito riportiamo alcune riflessioni su alcuni temi specifici:

Target Regionali

I Target di Europa 2020 si traducono in “sotto-target” nazionali, frutto della negoziazione di ogni Stato membro, con l’ottica di definire dei risultati sostenibili e raggiungibili considerando le condizioni economiche e sociali della singola fattispecie. Per spiegare a cosa si mira per conseguire risultati ottimali, consideriamo ad esempio il target sulla percentuale di energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili. Tra gli stessi operatori nel mercato è scaturita la considerazione che l’articolazione pluri-nazionale degli obiettivi costituisca un freno alla crescita del settore. Per la revisione della Strategia Europa 2020 e per gli impegni a venire per il 2030 nel settore energetico, si auspica la messa in campo di un unico meccanismo di incentivazione europeo, basato su un’asta tecnologicamente neutrale, con le diverse fonti che competono tra loro con offerte al ribasso, eccetto per le tecnologie non ancora mature, cui dedicare aste separate (4).

Bisognerebbe, quindi, conferire alla Strategia una dimensione territoriale e stabilire obiettivi differenziati a livello di regioni e città (meglio se considerate per macroregioni), in modo da poter contribuire agli obiettivi nazionali sulla base della loro situazione attuale e del loro potenziale. A tal fine, la Commissione europea e il Consiglio europeo dovrebbero promuovere un approccio basato su un processo programmatico misto ascendente e discendente, che sia conforme al principio di sussidiarietà e coinvolga tutti i livelli di governo pertinenti, ivi comprese le autorità subnazionali. In sintesi tutte le Regioni dovrebbero fissare almeno un numero limitato di obiettivi quantitativi; in alternativa, dovrebbero adottare un approccio qualitativo consistente in un "percorso positivo di cambiamento" che contribuisca al conseguimento degli obiettivi.

Semestre Europeo ed Europa 2020

Il sistema di programmazione di bilancio in vigore dal 2011, il c.d. Semestre Europeo, ha permesso l’allineamento delle procedure di budget pubblico nazionale tra i diversi Stati membri. La fase più importante di questa serie di scambi di informazioni sulle finanze e le politiche pubbliche, tra gli Stati membri e la Commissione Europea, è l’approvazione da parte del Consiglio Europeo delle Country Specific Recommendation (CSR) per ogni Paese (5). 

È importante ricordare che le Raccomandazioni Specifiche per Paese si riferiscono a provvedimenti pubblici da mettere in atto nell’anno successivo. Infatti, in seguito all’approvazione delle stesse, inizia il c.d. Semestre Nazionale, durante il quale saranno i singoli Stati membri che cercheranno di attuare i correttivi di politica pubblica che vanno nella direzione indicata dalla Commissione. Come chiaramente indicato dai funzionari europei durante i lavori preparatori e le conferenze di presentazione, le CSR da quest’anno avranno la caratteristica di prevedere provvedimenti da realizzare entro l’anno successivo (per avere un orizzonte temporale predefinito in vista del quale lavorare).

Molti osservatori condividono il pensiero della Commissione di fissare dei paletti temporali alle azioni che si richiedono; gran parte degli stessi, tuttavia (compreso il Comitato delle Regioni), ritiene che le CSR annuali debbano essere inserite in un ampio e pluriennale percorso di cambiamento del Paese, che comprenda riforme strutturali e sottenda ad un percorso di lungo termine. È per questo motivo che si chiede alla Commissione Europea di allineare il Semestre Europeo (e l’oggetto delle varie CSR) alla Strategia Europa 2020. In questo modo, l'Analisi annuale della crescita, i Programmi Nazionali di Riforma e le CSR dovranno fare riferimento esplicito ai più ampi obiettivi della Strategia e ai settori di intervento cui si riferiscono le iniziative “faro”.

Programmi Nazionali di Riforma in partenariato

Una grande innovazione che spingerebbe verso la Multilevel Governance è la previsione della partecipazione delle Regioni (e potenzialmente gli enti territoriali) alla stesura dei Programmi Nazionali di Riforma (6). Le Regioni e le Provincie autonome italiane già partecipano alla stesura della parte documentale dedicata alle iniziative legislative attivate in ambito regionale del PNR; fatto che rende quest’ultimo uno degli esempi più avanzati di partecipazione degli enti territoriali alla programmazione di bilancio statale in Europa, considerando la complessità del nostro sistema decentralizzato dei poteri e della grandezza del Paese. Il Comitato delle Regioni suggerisce, sulla scorta del grande e positivo impegno profuso dalla Regioni nella fase negoziale degli "accordi di partenariato 2014-2020”, una partecipazione anche ad un livello più alto della programmazione di finanza e politica pubblica: intervenire nel fase decisionale e programmatica, nonché ricoprire un ruolo attivo nel coordinamento delle stesse per aumentarne l’impatto. Questo coinvolgimento da parte dell’amministrazione centrale dei rispettivi enti locali e regionali propone di invitare le Regioni a segnalare il contributo da esse fornito a detti programmi sotto forma di veri e propri "Programmi Regionali di Riforma" o documenti simili, basandosi ad esempio sulle strategie di sviluppo regionale, sulle strategie di specializzazione intelligente (RIS3) e sui programmi operativi.

Multilevel Governance ed aumento di capacità amministrativa degli enti territoriali

Ad ogni possibile progetto di Multilevel Governance dovrebbe essere legato, quindi, un parallelo programma di rafforzamento amministrativo. Assistenza, questa, che potrebbe arrivare sia da fonte europea – con i funzionari specializzati nel Semestre Europeo (7), distaccati presso ogni Stato membro - sia da fonte governativa. In questo secondo caso si cita il Programma Operativo Nazionale PON-GAT (Governance e Assistenza Tecnica), lanciato in questo periodo dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, che andrà ad operare sulla Programmazione 2014-2020. Infine, in tema di rafforzamento della capacità amministrativa, non si può non fare riferimento all’auspicio che proviene da molti e autorevoli osservatori: la Strategia e l’Europa ha bisogno di una nuova Flagship Initiative che tratti le competenze di governance degli enti territoriali. Diventa obiettivo comune il fatto che amministrazioni, provenienti da Paesi diversi e che si portano dietro livelli di efficienza e di competenza nelle politiche pubbliche molto distanti tra loro, possano essere efficaci nell’implementazione di azioni comuni di coesione.

Da dove possiamo partire?

Non sono pochi gli esempi di best practise per la Multilevel Governance messi in campo in Europa. La 5° relazione sul monitoraggio del Comitato delle Regioni riporta numerose “buone prassi” attuate in vari paesi europei. Di queste quello che da molti (Commissione Europea compresa) è considerato un modello è il "Patto tra i Sindaci" (Covenant of Mayor). Con quest'ultimo i 6375 firmatari (che vanno da piccoli comuni alle grandi aree metropolitane) si sono impegnati a concorrere alla riduzione delle emissioni di CO2 come indicato nel quarto target della Strategia Europa 2020. Per la sua portata e la sua unicità (almeno per il momento) rappresenta la frontiera più avanzata di esempio di applicazione della Governance Multilivello in Europa.

Segnaliamo inoltre un’altra iniziativa che opera in questo senso, quale la Strategia della Macroregione Adriatico – Ionica. La Conferenza delle Regioni e delle Province autonome ne aveva approvato nella seduta del 19 dicembre 2013 il Piano di Azione, predisposto dalle Regioni italiane coinvolte nel processo della strategia macroregionale, col coordinamento della Regione Marche. Avviata nell’ottobre 2014 dalla Commissione Europea, in significativa coincidenza con la Presidenza di turno italiana del Consiglio della UE, rappresenta la terza strategia macro-regionale della Commissione dopo quella per le Regioni del Baltico (2009) e quella per le Regioni del Danubio (2011).

Attualmente è costituita da 8 Paesi: Albania, Bosnia-Erzegovina, Croazia, Grecia, Italia, Montenegro, Serbia e Slovenia. La particolarità, che ne eleva anche l’interesse puramente teorico e di dottrina economica, è quella di vedere la presenza di ben 4 Stati extra-UE oltre a 4 Stati membri. Essa promuove politiche convergenti nei settori "Piccole e medie imprese", "Sviluppo rurale" e "Turismo", sia in altri settori, a partire da ambiente, trasporti e sicurezza marittimi. Tale ruolo consente lo scambio di informazioni e di “buone prassi” tra competenti amministrazioni dei Paesi membri e favorisce l’avvicinamento agli standard comunitari dei Paesi dell’Iniziativa meno avanzati nel percorso europeo. La Strategia, quindi, si configura come uno degli esempi più calzanti e avanzati di buona riuscita della Governance Multilivello (8).